對《行業(yè)協(xié)會商會綜合監(jiān)管辦法》的幾點認(rèn)識

自改革開放以來，行業(yè)協(xié)會在促進(jìn)社會發(fā)展、創(chuàng)新社會治理、繁榮社會事業(yè)、擴(kuò)大國際交流與合作等方面都取得了重要成效。但還存在法規(guī)制度建設(shè)滯后、支持引導(dǎo)力度不夠、管理體制不健全、行業(yè)協(xié)會自身能力不足等問題，行業(yè)協(xié)會發(fā)揮作用還不夠充分，一些行業(yè)協(xié)會還存在違法違規(guī)現(xiàn)象。迫切需要從立法、制度等方面予以規(guī)范，促進(jìn)行業(yè)協(xié)會健康可持續(xù)發(fā)展。鑒于行業(yè)協(xié)會立法遲遲不能推出，也只能通過政府規(guī)制來規(guī)范。筆者就近期出臺的《行業(yè)協(xié)會商會綜合監(jiān)管辦法》（試行）（以下簡稱“《辦法》”）談幾點認(rèn)識。

充分準(zhǔn)確認(rèn)識《辦法》的重要意義

2016年12月19日，國家發(fā)改委、民政部、中央組織部、中央直屬機(jī)關(guān)工委、中央國家機(jī)關(guān)工委、外交部、財政部、人力資源社會保障部、國務(wù)院國資委、國家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局等10個部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于〈行業(yè)協(xié)會商會綜合監(jiān)管辦法〉的通知》（發(fā)改經(jīng)體〔2016〕2657號）。通知指出，要“切實轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，建立健全綜合監(jiān)管體制，加快推進(jìn)行業(yè)協(xié)會商會成為依法設(shè)立、自主辦會、服務(wù)為本、治理規(guī)范、行為自律的社會組織”。

《辦法》的出臺，是對中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳于2015年6月30日下發(fā)的《行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》（以下簡稱“《總體方案》”）文件中提到的，“為適應(yīng)行業(yè)協(xié)會商會脫鉤后的新體制新要求，國家發(fā)改委、民政部會同有關(guān)部門制定綜合監(jiān)管辦法”的落實和細(xì)化。該《辦法》是對脫鉤后規(guī)范行業(yè)協(xié)會發(fā)展、健全政府綜合監(jiān)管的重要制度保障。《辦法》歷時近18個月，經(jīng)多次討論修訂才出臺，來之不易。而且聯(lián)合發(fā)文牽涉到10個部門，協(xié)調(diào)配合難度較大，背后的原因在于行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤牽涉的事項太多、冗雜，系統(tǒng)性、復(fù)雜性之強(qiáng)，工作量、改革難度之大，牽一發(fā)而動全身，需要完善的脫鉤工作機(jī)制、明確責(zé)任分工、穩(wěn)妥開展試點、精心組織實施。

《辦法》的三點創(chuàng)新之處

經(jīng)過與之前的兩次征求意見稿對比，筆者認(rèn)為《辦法》有三點創(chuàng)新，值得肯定和贊許。

一是《辦法》取消了委派監(jiān)事監(jiān)管制度。在脫鉤總體方案中的完善綜合監(jiān)管體系部分，曾明確提出要“在重要的行業(yè)協(xié)會商會試行委派監(jiān)事制度，委派監(jiān)事履行監(jiān)督和指導(dǎo)職責(zé)，督促行業(yè)協(xié)會商會落實宏觀調(diào)控政策和行業(yè)政策。所派監(jiān)事不在行業(yè)協(xié)會商會兼職、取酬、享受福利”。委派監(jiān)事制度起先被高度重視，但在出臺的最終稿中被刪除。對于取消委派監(jiān)事制度，筆者是贊成的。通過委派監(jiān)事來加強(qiáng)對脫鉤后行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管，仍然是采用傳統(tǒng)的官僚制思路進(jìn)行監(jiān)管，而且會帶來行政管理人員編制的大幅增加，這與當(dāng)前政府實行的轉(zhuǎn)變政府職能和簡政放權(quán)是相違背的，也不可避免地影響到行業(yè)協(xié)會自主辦會、行為自律和服務(wù)行業(yè)、企業(yè)、市場的作用發(fā)揮。同時，也與黨的十八大提出的加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織有些許的沖突。雖然委派監(jiān)事制度被取消，但綜合監(jiān)管的力度被強(qiáng)化了，這主要體現(xiàn)在通過各種完善的制度來實現(xiàn)監(jiān)管，而不是通過個人來管。《辦法》通過完善對協(xié)會法人治理機(jī)制，用稅收、審計等手段來加強(qiáng)資產(chǎn)與財務(wù)監(jiān)管和納稅與收費監(jiān)管，通過信用體系、信息公開、社會監(jiān)督和加強(qiáng)黨建等制度強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)。充分體現(xiàn)了新形勢下社會治理過程中，多元主體參與，依靠機(jī)制和制度規(guī)范和強(qiáng)化管理的改革思路。

二是《辦法》試圖建立多層次、多角度、全方位的綜合監(jiān)管體系和治理模式。《辦法》在指導(dǎo)思想和主要原則中明確提到，要“構(gòu)建政府綜合監(jiān)管和協(xié)會商會自治的新型治理模式”、“健全專業(yè)化、協(xié)同化、社會化的監(jiān)督管理機(jī)制”。《辦法》借用了公司治理中的法人治理結(jié)構(gòu)、財務(wù)會計制度、年度審計制度，按照黨管干部的原則執(zhí)行嚴(yán)格的領(lǐng)導(dǎo)干部審批制度，按照市場原則規(guī)范協(xié)會收費、誠信、競爭制度，按照黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨的原則加強(qiáng)協(xié)會中黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)紀(jì)問責(zé)制度，通過信息公開和共享機(jī)制最大限度地引入社會監(jiān)督。

三是把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)作為綜合監(jiān)管的指導(dǎo)思想和主要原則。《辦法》明確提出，要“加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，建立健全協(xié)會商會黨組織，發(fā)揮黨組織的政治核心作用”。黨的十八大以來，從“四個全面”的戰(zhàn)略高度指出，要全面從嚴(yán)治黨。黨的十八屆六中全會進(jìn)一步旗幟鮮明地指出：“辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨，關(guān)鍵在黨要管黨、從嚴(yán)治黨”。雖然《總體方案》的“五分離、五規(guī)范”的最后一項是“黨建外事等事項分離、規(guī)范相應(yīng)的管理關(guān)系”，但并不是說黨建與原來主辦、主管、聯(lián)系、掛靠單位脫鉤之后就一脫了之，而是完成脫鉤后重新統(tǒng)一劃歸有關(guān)專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一管理，而且還要進(jìn)一步強(qiáng)化黨建工作管理，真正做到脫鉤不脫管。

《辦法》還存在四點值得商榷之處

上文中列出了《辦法》在筆者視野中創(chuàng)新之處，但還有四點值得商榷的地方。

一是《辦法》關(guān)于“依法自治”的“法”何時才能真正實現(xiàn)。關(guān)于行業(yè)協(xié)會商會立法已經(jīng)是個老生常談的話題。《總體方案》中明確提出“堅持法制化”的原則，“加快行業(yè)協(xié)會商會法律制度建設(shè)，明確脫鉤后的法律地位，實現(xiàn)依法規(guī)范運行”，“加快推進(jìn)行業(yè)協(xié)會商會立法工作”。可以明確看出，這里的“法”是指專門的“行業(yè)協(xié)會商會法”。而《辦法》中雖然也提到了《會計法》、《統(tǒng)計法》、《預(yù)算法》、《反壟斷法》、《刑法》、《稅收征收管理法》等法律，以及《財政違法行為處罰處分條例》、《反價格壟斷規(guī)定》、《社會團(tuán)體登記管理條例》等行政法規(guī)，但都不是《總體方案》所指的“法”。所以，還需要各方面共同努力，盡早出臺行業(yè)協(xié)會商會專門立法，為行業(yè)協(xié)會商會“依法自治”提供根本保障。

二是《辦法》基于“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則，由于不同的主管單位之間的差異性必然帶來監(jiān)管的偏差，在一定程度上會帶來負(fù)面效應(yīng)。拿800多家全國性行業(yè)協(xié)會商會舉例來說，其脫鉤后按照原業(yè)務(wù)主管單位黨的關(guān)系歸口分別由中央直屬機(jī)關(guān)工委、中央國家機(jī)關(guān)工委、國務(wù)院國資委黨委3個部門領(lǐng)導(dǎo)。也就是說，由3個主管單位分管800多家行業(yè)協(xié)會商會。由于歷史和現(xiàn)實等多種原因，3個主管單位對行業(yè)協(xié)會商會職能和作用的認(rèn)識、監(jiān)管尺度的嚴(yán)與松、工作力度和執(zhí)行效率等不同，也會造成監(jiān)管成效的不一和行業(yè)協(xié)會相互之間進(jìn)行攀比。所以，建議中央脫鉤聯(lián)合工作組在完成脫鉤使命后能建立一套有效的行業(yè)協(xié)會商會主管單位之間的溝通交流機(jī)制，最大限度地減少互相之間的監(jiān)管偏差，營造和諧的社會治理氛圍。

三是《辦法》還缺少一些監(jiān)管的量化指標(biāo)。包括監(jiān)管力量的適度配置：機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、經(jīng)費保障等，法人治理結(jié)構(gòu)中設(shè)立監(jiān)事會的指標(biāo)要求，非營利性的財務(wù)指標(biāo)，重大資產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)，重大社會影響事件的標(biāo)準(zhǔn)，主管單位抽查監(jiān)督的抽查比例，信息公開的時效性及時限等等。從這個角度看，《辦法》目前還處于粗線條狀態(tài)，這也就給監(jiān)管留下了較大的操作空間，容易招來尋租空間，滋生腐敗問題。還需要在實踐中積累大數(shù)據(jù)，科學(xué)評價，合理設(shè)置相關(guān)指標(biāo)，實現(xiàn)合法、適度、有效監(jiān)管。

四是《辦法》還缺少行業(yè)協(xié)會表達(dá)利益訴求和維護(hù)自身合法權(quán)益的申訴自救渠道。這恐怕也是長期以來受到傳統(tǒng)官僚制和強(qiáng)政府、弱社會并嚴(yán)加管控的影響，政府既作運動員，又作裁判員。在十八屆四中全會全面推進(jìn)依法治國的大背景下，充分運用法律思維，充分考慮“是”與“非”之間的權(quán)利和義務(wù)。一方面暢通行業(yè)協(xié)會利益訴求表達(dá)渠道，另一方面建立和完善在行業(yè)協(xié)會合法權(quán)益遭到迫害時的申訴機(jī)制。

結(jié)束語

總的來說，《辦法》在探索新型治理模式創(chuàng)新上取得了重大突破。通過行業(yè)協(xié)會與行政機(jī)關(guān)脫鉤“去行政化”、賦予行業(yè)協(xié)會更多自主治理權(quán)，加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會脫鉤后事中事后監(jiān)管成為政府監(jiān)管的重要途徑，主要體現(xiàn)在對行業(yè)協(xié)會開展年檢、財務(wù)審計、第三方評估、信用等級評價、信息公開和社會監(jiān)督、執(zhí)法等監(jiān)管措施。通過策略性地放管結(jié)合，實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會在培育、發(fā)展與監(jiān)管之間的微妙平衡。盡可能避免出現(xiàn)“一管就死、不管就亂”的局面或惡性循環(huán)。在試行過程中難免會遇到這樣、那樣的新情況、新問題，需要不斷解決并總結(jié)經(jīng)驗，不斷完善相關(guān)制度和工作機(jī)制，最終實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會商會在國家治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中健康有序發(fā)展。（本文僅代表筆者學(xué)術(shù)觀點，不代表任何單位意見。）