平原水鄉建設重點生態功能區的思路與路徑研究
——以浙江省海寧市為例

■羅成書/文

平原水鄉建設重點生態功能區的思路與路徑研究
——以浙江省海寧市為例

■羅成書/文

2016年9月29日，國務院印發《關于同意新增部分縣（市、區、旗）納入國家重點生態功能區的批復》。至此，國家重點生態功能區的縣市區數量由原來的436個增加至676個，占國土面積的比例從41%提高到53%。浙江省有開化、淳安等11個縣（市）成為國家重點生態功能區。從類型上看，這些國家級的重點生態功能區，主要以江河源頭地區、山區地區為主，平原水鄉地區的建設探索則較少。平原水鄉自然地理和人文風貌有其獨特特征，區位條件和經濟社會條件較之江河源頭和山區地區好，而生態環境條件較之江河源頭和山區地區薄弱，已有產業的退出難度也較大，但重點生態功能區建設對于平原水鄉縣市推進生態文明建設又具有十分重要的意義。本文選取海寧市東部生態功能區為案例，全面剖析其發展條件和基礎，探索平原水鄉建設重點生態功能區的思路和路徑。

一、區域概況

海寧東部生態功能區區域總面積約73平方公里，包括黃灣鎮全域，以及袁花鎮雙豐村、夾山村、鎮東村、新袁村和丁橋鎮新倉村、海潮村、萬新村等周邊村域。其中核心區黃灣鎮下轄7個行政村和2個社區，戶籍人口數23756人，在冊登記新居民20623人。

從大環境看，海寧東部生態功能區處于上海與杭州的交通結點上，位于上海、杭州、寧波、蘇州等長三角主要中心城市的1小時經濟圈內，東部生態功能區已經成為海寧市接軌上海的重要區域，也是錢塘江北岸連接對岸紹興、寧波、臺州、溫州的前沿陣地。從小環境看，該區域東臨海鹽南北湖景區，西接海寧百里錢塘旅游長廊，南靠海寧尖山新區、北連袁花工業園區，是海寧“一路一帶”經濟圈的重要組成，也是特色小鎮建設的重要載體。區域交通條件極佳，總體上呈現“高速貫穿、道口環繞”的快速交通格局。

從資源稟賦上看，是海寧重要生態屏障。區域內擁有海寧地區，乃至嘉興市所少有的山地資源，已成為海寧地區重要的生態屏障。區域河網密布，四通八達。區域森林覆蓋率較高，鎮區森林覆蓋率30.3%，林木覆蓋率34.4%，建成區人均公共綠地面積為21.24平方米，干線公路與骨干河道宜林地段綠化率97.5%。東部生態功能區內的水環境質量、大氣環境質量在海寧市處于領先地位，是海寧的天然氧吧、秀水家園。

從生態產業發展條件上看，擁有優美的田園風光。區域自然與人文資源兼容并蓄，是百里錢塘的東大門、天下奇觀的“海寧潮”的起點。東部生態功能區內部及周邊鄰近區域有大尖山、望夫山、高陽山等、觀音寺、晉代菩提寺、黃山嶺周都祠、金庸舊居、安瀾石塔、鼠尾山體育公園、寬塘特色小鎮、丁橋新倉村農耕文化等景點。黃灣鎮特色水果種植具備一定規模，主要品種有楊梅、枇杷、柑桔、葡萄、桃、梨、櫻桃，其中尖山楊梅、冷冰塢柑桔等有較大影響力，是海寧重要的鄉村生態旅游基地。

同時，東部生態功能區還有較多獨特的潛在旅游資源待開發。袁花鎮以莊康嶺、沈墳山為中心的平原蓄水區（采礦形成），總面積1163畝，最深處約72米，總蓄水量2345萬立方米（是西湖水量的2倍），位于01省道城鎮經濟發展帶、百里文化旅游長廊東端交接點（尖山-袁花低丘林帶），為國內少有，浙北唯一，目前已承接電影拍攝活動。丁橋鎮新倉村，由于圍墾錢塘江而形成的交叉潮觀景點，在觀潮節的帶動下，目前影響力正日益提升。袁花舊倉古鎮，留有古河岸百余米，兩岸綠化保持良好，可作為古代治水的重要歷史節點。

二、存在問題

按照生態功能區建設的要求，海寧東部生態功能區還存在不少挑戰和壓力：

一是淘汰落后產能有待大力推進。目前扣板裝飾材料產業存在粉塵污染、環保手續不全、行業發展瓶頸等一系列問題，企業周邊環境與東部生態功能區形象建設仍有較大差距。區內低小散企業亟需加快騰退，區內小企業、家庭作坊眾多，污染物處理難，環保壓力大，為有效改善區域環境質量，需加快推進工業企業騰退，促進產業結構轉型升級。

二是生態經濟發展有待進一步提升。綠色農業仍處于初級階段，農林產品一般都是農戶自產自銷，缺乏整體品牌化運作，同時缺乏相配套的精深加工企業，產品經濟效益無法提升；生態旅游仍然處于起步階段，目前海寧東部地區生態旅游以休閑農業為主，受限于地理環境、產業特色等因素，加上周邊的嘉善、桐鄉等縣市休閑品牌優勢，導致休閑農業競爭力不足，休閑農業發展較為遲緩。

三是與國家生態文明示范鎮村創建目標仍有差距。為大力推進農村生態文明建設，打造國家級生態村鎮的升級版，國家環保部在原有國家級生態村鎮建設的基礎上，提出創建國家生態文明示范鎮村的新要求。國家生態文明示范鎮村指標分為生產發展、生態良好、生活富裕、鄉（鎮、村）風文明四類18個指標（15個為約束性指標）。東部生態功能區仍存在較大差距，特別是主要農產品中有機、綠色食品種植面積的比重≥60%、農用化肥施用強度＜220千克/公頃（折純）、農藥施用強度＜2.5千克/公頃（折純）、農作物秸稈綜合利用率≥98%等指標，要求較高，長期保持達標的挑戰較大。

三、建設思路

要充分發揮海寧東部生態功能區區位優勢、旅游資源優勢，深入實踐“兩山”理論，把生態文明建設放在突出的戰略位置，加快推進產業生態化、生態景觀化、景觀特色化，加快建立生態經濟產業體系，有序推進污染產業淘汰轉移，積極探索創新生態文明制度逐步完善生態補償政策，加快構建區域生態設施網絡，著力打造海寧東部公園，成為海寧的生態之窗、會客庭院，為建設“兩美”海寧提供有力的生態支撐。

根據“海寧東部公園”這一總體定位，結合資源環境優勢、產業特色及“兩美”建設要求，海寧東部生態功能區需著力打造浙北平原的重要生態屏障區、浙江省級休閑養生特色小鎮、海寧美好幸福生活新家園，即“一區、一鎮、一家園”。

生態維度：建設成為浙北平原的重要生態屏障區。突出東部生態功能區“森林覆蓋率較高、污染物排放強度低、生態資源豐富”的優勢，積極加強綠化建設，加強生態環境的綜合整治、修復和保護，著力壯大生態農業、特色農業和綠色食品產業，著力將海寧東部生態功能區打造成為有機農產品重要輸出基地與清潔空氣、清潔水源的富集區域，成為浙北平原地區的重要屏障。

生產維度：創建成為浙江省級休閑養生特色小鎮。突出東部生態功能區優美田園景觀特色，積極推動一產和三產融合發展，加快構建鄉村旅游產品體系，開發農家樂、民宿、農事體驗、養生養老等旅游產品，創意點綴農業主題景觀小品，加大力度打造百里錢塘旅游長廊東入口，創意開發礦坑遺址，著力將海寧東部生態功能區涉及鄉鎮創建成為浙江省省級休閑養生特色小鎮，為打造國家生態文明示范鄉鎮奠定堅實基礎。

表1 海寧東部生態功能區分類體系表

生活維度：打造成為海寧美好幸福生活新家園。突出東部生態功能區良好人居環境優勢，積極推動環境改善，加快培育綠色產業帶動老百姓致富，加大生態補償力度，保障政府公共支出，加快完善區域科技、教育、文化、衛生基礎設施，著力將海寧東部生態功能區打造成為全市美好幸福生活的樣板區。

同時，海寧東部生態功能區要擺脫原有的“路徑依賴”，需尋找新動力、轉向新路徑，激發“綠色推動、創新驅動、改革帶動、開放聯動”四大引擎，走出“綠水青山就是金山銀山”的綠色發展道路。

一是把“綠色生態”作為東部生態功能區轉型發展的啟動動力。即要加快形成綠色生態的生活方式、產業模式，使“綠色生態”成為東部生態功能區的“金名片”，打響在長三角的知名度，從而使東部生態功能區加快步入轉型發展的正軌。

二是把“創業創新”作為東部生態功能區加快發展的最大動力。即要加快形成有利于創業創新的區域政商環境，使老百姓通過開辦農家樂、經營鄉村民宿成為創業能手，帶動村民致富，使黃灣工業功能區集聚的企業，盡快形成創新發展的能力，提高產品附加值，提升企業競爭力，從而使東部生態功能區加快步入創新發展的快車道。

三是把“全面改革”作為東部生態功能區持續發展的根本動力。即要加快形成有利于轉型可持續發展的體制機制，建立跨區域的生態補償機制，建立完善綠色發展的績效評價體系，完善產業、財稅、投資、土地等系列政策，從而使東部生態功能區加快形成可持續發展的有效保障。

四是把“開放協作”作為東部生態功能區持續發展的聯動動力。即要加快形成建立開放的區域協作體系，在完善自身產品體系的基礎上，積極融入環杭州灣產業帶，積極融入海寧百里錢塘旅游長廊，積極拓展上海、杭州、紹興等長三角中心城市客源市場，從而使東部生態功能區加快形成可持續發展的聯動動力。

四、路徑舉措

按照“海寧東部公園”的發展定位，及新動力、新路徑培育的要求，需在空間布局、生態環境、生態產業、集鎮建設、制度供給等方面集中發力，有序推進生態功能區加快轉型發展。

一是優化區域空間格局。按照綠色發展理念及東部生態功能區的定位要求，將東部生態功能區劃分為生態保護區、農林綠色發展區、城鎮集約發展區等三類區域。生態保護區，指區域內主要承擔生態服務和生態系統維護功能的地域，重在維持水土涵養、保持生物多樣性、保護生態特殊價值、保障區域生態安全，面積約11.26平方公里，占區域總面積的15.15%。農林綠色發展區，指主要承擔農產品生產和農村生活功能的地域，以田園風光為主，分布著一定數量的集鎮和村莊，適當發展生態旅游、效益農業、創意農業等產業，面積約58.36平方公里，占區域總面積的78.55%。城鎮集約發展區，指重點進行城鎮建設和發展城鎮經濟的地域，根據環境承載條件，選擇交通區位較好、資源要素相對集中、經濟規模相對較大、發展基礎具備一定潛力等因素，劃出要素集聚區域，面積約4.68平方公里，占區域總面積的6.30%。

二是強化生態環境保護。按照“山水林田湖”生命共同體共保共治的理念，以創建全國生態文明示范鄉鎮為主要抓手，對接全省“五水共治”“三改一拆”等重大舉措，積極推進東部生態功能區環境治理，促進生態系統加快修復和改善，打造一流的生態環境。加強水環境治理力度，以“五水共治”為龍頭，以治理污水為重點，建設“望得見青山、看得見綠水”的江南水鄉。加強大氣環境治理力度，應對沿海發達地區霧霾污染加重的態勢，積極實施“兩氣共治”行動，提升黃灣國家級生態鎮建設水平，高水平打造一批森林氧吧、山谷氧吧，打造清潔空氣輸出地。全面提升區域景觀面貌，以海寧文化為靈魂，以“三改一拆”工程為龍頭，以拆除違章建筑為重點，建設空間有序、衛生整潔、靚麗和諧的東部門戶公園。實施生態環境修復工程，全面停止東部生態功能區內的采石行動，開展礦區生態化改造工程，使礦區生態系統逐步得到修復改善。

三是大力發展生態產業。按照踐行“綠水青山就是金山銀山”理論的要求，穩步推進落后產業環節向外遷移，充分依托區域生態優勢，大力發展休閑農業，培育休閑旅游，發展精致農業，轉型調整生態工業，逐步形成支撐區域內生發展的生態產業體系。做精做細精致農業，積極推廣水稻、楊梅、柑橘、枇杷等農作物健康管理模式，逐步培育有機農業，打造浙江精致農業示范區。積極培育生態旅游，大力發展農家樂、民宿、農事體驗等休閑農業業態，重點提升尖山水果采摘園，建設花海田園項目，繼續辦好“尖山楊梅節”“冷冰塢柑桔采摘月”“尖山枇杷采摘周”等農業節慶，推進礦坑遺址、觀音文化、觀潮文化、田園風光等資源，打造休閑養生的旅游“慢生活”特色小鎮，建設露天鄉村主題樂園。同時，加快轉型調整生態工業，淘汰現有落后產能，限期騰退區域內村級工業功能區，符合區域產業定位的企業有序轉移至鎮級以上工業功能區。

四是加快建設精品集鎮。按照國家級生態鎮和綠色城鎮的建設要求，在保護生態本底的基礎上，推進城鎮綜合設施整合提升，美化綠化人居環境，聯動推進城鄉統籌發展，積極打造綠色宜居城鎮和鄉村建設典范。突出黃灣鎮鎮區的經濟、社會、文化核心地位，以硤尖公路和紹嘉高速為發展軸，向南部尖山新區拓展發展，成為城市化主平臺。以生態文化為靈魂，推進特色精品村落建設。以傳統文化為根基，培育做強生態文化品牌，宣揚推進綠色生活模式，培育自然和美的城鄉生態文化。同時，加快推進交通、水利、環保、能源等設施建設，重點打造特色慢行綠道空間，拓展提升綠道的環保、運動、休閑、旅游、通勤等功能，增強東部生態功能區建設的基礎支撐。

五是優化生態制度供給。積極完善生態補償政策，在補償標準方面，分為基礎性補償和激勵性補償兩部分，基礎性補償部分根據基本財力保障需求輔以調整系數按不同類別計算確定，激勵性補償部分根據基礎性補償和對屬地生態指標考核情況計算確定。實施功能區內關停退出企業、搬遷集聚企業分類補償政策，確保企業有序過渡。按照重點生態功能區綠色、生態、低碳發展的基本導向，實行更有針對性的產業準入和環境準入政策與標準，提高各類項目的產業注入門檻，制定產業負面清單。完善財政政策，力爭在東部生態功能區建設新增財力缺口、基本公共服務均等化及相關收入減損等方面加強轉移支付，并提高財政資金使用效率。完善績效考核政策，有效發揮績效考核這一基層政府實際工作的指揮棒作用，突出對提供生態產品和提供公共服務能力的考核，強化考核結果的運用，把績效考核與東部生態功能區建設緊密聯合起來，綜合考核評價結果作為領導班子調整和領導干部選拔任用、培訓教育、獎勵懲戒的重要依據。

（作者單位：浙江省發展規劃研究院）