農民參與鄉村公共決策的困境和對策分析

農民參與鄉村公共決策的困境和對策分析

鄉村公共決策中的農民參與一方面體現了其自身的價值，另一方面也展現出了管理者決策理念、決策方式的更新與轉變，同時鄉村社會組織的發展又在一定程度上為其提供了多樣化的參與路徑。但是由于參與過程中管理者的角色、農民的認知和鄉村社會組織的發展等困境限制了農民參與鄉村決策的效果。因此，要通過加強村組的管理能力，提升農民參與的認知能力，以促進鄉村社會組織的良性發展，推動鄉村治理的現代化。

農民參與；公共決策；困境和對策

黨的十八屆三中全會將“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標。從實踐上說，推進國家治理體系和治理能力的現代化，勢必要求在行政制度、決策制度、監督制度等方面進行突破性的改革。在鄉村治理現代化的過程中，互聯網等信息化的發展、農民知識水平的縱向差異和身份認同的雙重矛盾等，都影響了鄉村公共決策的發展路徑。鑒于鄉村治理主體的多元化，本文中所指的鄉村公共決策范圍主要限定在具有村民自治權力的村莊，不包括代表行政權力的鄉鎮。

1 農民參與鄉村公共決策的主體困境和原因

在鄉村治理中，治理效益的優化不僅依靠政府推動，更要依靠農民群眾的自主性和創造實踐，積極發揮鄉村村民的創新活力。因此，村組管理者、農民參與者和社會組織在鄉村治理主體的博弈過程中呈現出各自的困境。

1.1 村組管理者的角色困境。村組是指村民委員會、村黨支部、村民小組等農村基層組織。由于農民科學文化素質、職業技能的逐步提升，其參與能力的強弱和近年來鄉村社會組織的嵌入都不同程度的影響著村組管理者的角色轉變與科學定位。村組管理者的角色沖突主要表現在身份觀念與治理現代化的沖突。我國在農村基層實行的是村民自治制度，其核心是“四個民主”，即民主選舉、民主管理、民主決策和民主監督。村組管理者的身份與鄉鎮干部類似但不同于鄉鎮，因為村組是聯系國家政權(鄉鎮)和農民之間橋梁和紐帶，是村民自治機構中的管理者。因此，村組管理者的“官本位”身份依然影響著村莊的決策過程。同時村組管理者的“雙重”身份也是導致其角色沖突的原因。在自治組織中，村組管理者一方面扮演著“管理者”的角色履行相關職責，同時又是“農民”身份，尤其是涉及自身利益，如自家土地征用、房屋拆遷等工作時，其“雙重”身份和角色可能就會轉變為“雙重”標準，在政策的公共價值缺失的情況下，呈現兩種狀態：一是以管理者的角色制定和執行該政策；二是以農民的角色阻礙該政策的制定和執行。歸根結底是基于自身利益的權衡，而不是對公共利益的維護和堅守。

1.2 農民參與者的認知困境。農民參與鄉村公共決策的有效性受到其參與能力的制約，而農民的參與意識、文化素質和專業技能等因素又在很大程度上限制了其參與的廣度和深度，影響了鄉村公共決策的價值。在治理現代化的背景下，農民身份認同的雙重矛盾和農民鑒別互聯網信息能力較差等，導致了農民在參與決策過程中出現了如下問題：一是農民身份認同的雙重矛盾。市場經濟條件下，農民由于外出務工，其職業逐漸城市化，并且其精力已經由農村轉向城市，但與農民相關的附屬物卻在農村，因此，這種“城—村”身份認同的雙重矛盾心理使得農民對于村莊的公共事務除了涉及自身利益外，更多持有一種“冷漠”的態度，其結果是農民對村莊日常事務無暇顧及，傳統鄉村的熟人社會也正在逐步瓦解，當遇到涉及自身利益事務時，在處理過程中很可能引發沖突。二是由于現代互聯網和移動智能技術的發展，農民能夠及時學習和了解相關的政策、技術和其他知識，和之前相比農民的知識積累、文化素養等得到了不同程度的提升，但由于互聯網信息的復雜性和農民的鑒別能力較弱，在參與鄉村公共決策中易受到不良信息的誘導，進而影響到鄉村的治理秩序。

1.3 鄉村社會組織的發展困境。鄉村社會組織作為村莊治理另一主體，在發展過程中不僅要與農民、村組和鄉鎮產生交往，而且也會直接涉及鄉村社會的政治、社會諸多問題。近年來，以新型農民合作經濟組織、社會公益組織等為代表的鄉村社會組織已逐步參與到鄉村治理中，這些新型組織的產生和發展逐漸改變了村莊治理中“村—民”的二元博弈格局，一方面鄉村社會組織為農民參與公共決策提供了多樣化的利益訴求渠道，另一方面鄉村社會組織也協助基層政府和村組管理者履行相應的社會責任，因此，鄉村社會組織在治理過程中發揮著重要的作用。但由于鄉村社會組織自身的特殊性，其在推動鄉村發展過程中容易產生如下問題：一是鄉村社會組織的嵌入性。這主要是因為在鄉村這樣的熟人社會，對于基層政府和農民而言新型社會組織畢竟是“新生事物”，他們的認可和接受的程度直接決定了其在鄉村中的發展空間。二是鄉村社會組織的合法性和自律性。在現實中有些社會組織以幫助農民發展的名義從事違法活動，這是政策和法律所不允許的。正是由于這些自律能力弱或者本身動機不純的組織的存在，而增加了其他社會組織在鄉村社會發展的難度，影響了鄉村社會組織的良性發展。

2 農民參與鄉村公共決策的對策

在鄉村治理中，相關治理主體都在不同程度上影響和決定著鄉村公共決策的過程，那么要實現鄉村治理現代化的一個重要方面就是，必須使鄉村公共決策民主化、科學化和制度化，構建多元的合作式模式。

2.1 加強村組的管理能力。村組是聯系農民和鄉政基層政權的紐帶和橋梁，在凝聚民心、發展鄉村以及維護穩定等方面發揮著重要的作用。村干部作為農村基層民主建設的中堅力量，不單是村民自治實踐的組織者，同時也是黨在農村各項方針、政策的宣傳者和執行者。在鄉村公共決策過程中，首先村組管理者要對自身角色進行科學合理的定位，處理好管理者與農民本身雙重角色的沖突，轉變管理理念，扮演好管理者、協作者、服務者和監督者的角色，改善和健全決策過程，不斷完善有利于農民參與決策的實體法律和程序法律制度，保障農民參與的權益，如知情權、救濟權、參與權等，形成一個完善的村民自治規范體系，使農民參與鄉村公共決策科學、規范和有效地進行。其次，村組管理者自身的能力也影響著決策制定和執行過程中的科學性、合理性和規范性。其中主要包括：決策能力、服務能力、應變能力和創新能力。因此，在保證決策科學合理的同時，需要更新管理理念，創新管理手段，不斷完善自身的管理，提升自身的能力。在鄉村公共決策中，村組管理者要扮演好自身角色，根據鄉村社會發展適時對角色進行科學定位，只有這樣才能保證決策的公共價值，體現和維護公共利益。

2.2 提升農民參與的認知能力。在鄉村治理中，農民參與公共決策的認知能力直接決定著鄉村治理的成效。首先，正確處理身份認同的雙重矛盾。農民由于自身的生存和發展，不得已離開村莊走向城市形成了農民工群體，由此也產生了城與村的雙重矛盾心理，這不僅是外出務工農民的現實困境，更是其心理困境，他們生活在城市但關系在農村，這里的關系包括戶口、親情等。在目前城市與農村發展差距較大的情況下，農民工只有在城市發展的同時更多關注鄉村的公共事務，如村民選舉等，同時不斷提升自身的溝通和協調能力，當遇到涉及自身利益的村莊事務時，能夠理性進行訴求和表達。其次，農民政治素質的培養。農民利用互聯網等技術獲取相關的信息，除了農業技術知識外，還要注重自身政治質素的培養，其中包括對不實信息的鑒別。所以，要從加強農民參與的積極性入手，開展法律、政治知識講解活動，積極宣傳新常態下政治公開化的好處，鼓勵農民敢于按照真實意愿來表達利益訴求，從思想上提高對參與決策的重視。同時，在參與的過程中，責任意識也是農民所應具備的。治理現代化需要治理主體不僅要具備參與意識，還要求有共同責任意識和公共利益認同意識。

2.3 促進農村社會組織的良性發展。隨著農村經濟水平和政治民主的發展，農村經濟精英、知識精英以及滿足農民某種現實需要而迅速發展起來的一些社會組織，已經成為了鄉村治理過程中的重要主體。由于自身的特殊性，其在鄉村公共決策中扮演者依附者、代理者和獨立者的角色。依附者是農村社會組織從從自身利益出發，在由村組、農民和自身所構成的關系格局中，尋找與自身利益的契合點，構成共同利益的可能是農民也可能是村組，此種情況下農村社會組織的能力和影響力還處于比較弱勢的地位。代理者是由于農民參與能力的限制，為了保障農民利益訴求的表達和參與的有效性，農民參與鄉村公共決策應該借助農村社會組織，通過委托—代理的方式將自身的利益訴求轉換到農村社會組織。獨立者是農村社會組織自身的能力足以影響到甚至決定著村組決策的方向和結果，此時的農村社會組織在整個鄉村治理過程中占據著重要的地位。而組織本身的利益共同性決定了其有可能在鄉村社會中一方面參與和推動鄉村組織派系對于公共資源的分割；另一方面直接成為公共資源分割的主體。因此，作為政府要強化對社會組織的引導、培育、扶持和監管，既要防范鄉村社會組織失控風險，以免為鄉村乃至整個社會造成危害，同時保持其獨立性，在這兩者之間尋找合適的平衡點，促使鄉村社會組織嚴格按照相關政策制度開展工作，真正成為推動村民自治和鄉村治理的助力。

鄉村公共決策中的農民參與一方面體現了其自身的價值，另一方面也展現出了管理者決策理念、決策方式的更新與轉變，同時鄉村社會組織的發展又在一定程度上為農民提供了多樣化的參與路徑。但是由于參與過程中管理者的角色、農民的認知和鄉村社會組織的發展等困境限制了農民參與鄉村決策的效果。因此，要加強村組的管理能力，提升農民參與的認知能力，以促進鄉村社會組織的良性發展，推動鄉村治理的現代化。

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710119 陜西廣播電視大學 吳曉軍

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