新型城鎮化進程中的雙保雙贏之路
——以中牟縣為例

◎ 許言科

新型城鎮化進程中的雙保雙贏之路
——以中牟縣為例

◎ 許言科

“十三五”時期是全面建成小康社會和基本實現現代化的關鍵時期，也是全面推進新型城鎮化建設的戰略機遇期。在推進新型城鎮化建設進程中，處理好耕地保護和經濟發展的關系，加強土地資源保護和合理開發利用，貫徹落實“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，對于全面落實黨的群眾路線，統籌土地資源開發利用和保護，協調土地利用與生態建設，保證土地資源可持續利用，促進中原經濟區又好又快發展具有十分重要的意義。本文以中牟縣為例，探討在新型城鎮化進程中如何實現保護耕地資源和保障經濟發展的雙贏。

中牟縣促進雙保雙贏的實踐

作為鄭東新區、鄭州航空港綜合實驗區建設的主戰場，近年來中牟縣的社會經濟發展如火如荼，新型城鎮化建設呈現著日新月異的態勢。在推進新型城鎮化建設的進程中，為實現保護耕地資源、保障經濟發展的雙贏，中牟縣國土資源局廣開用地保障渠道，采取用好年度新增建設用地、開展城鄉建設用地增減掛鉤、實施土地綜合整治、開發利用好未利用地、清理批而未用和閑置土地、實行重大項目分期供地等一系列有效措施，切實盤活各類存量建設用地，推進土地節約集約利用水平,保障經濟發展用地需求，解決了中牟縣“十大重點工程和二十大產業項目及156工程”等項目用地需求問題，較好地化解了用地供需矛盾。

一是清查處置閑置國有土地。中牟縣利用治理圈地囤地閑置低效利用土地工作，對全縣閑置土地進行清查摸底。按照立足長遠、統籌規劃、控制源頭、積極消化、優先利用、區別情況、妥善處理的要求，對全縣批而未征、征而未供、供而未用的閑置土地進行徹底清理處置。

二是實施“騰籠換鳥”，提高現有建設用地的利用效率。中牟縣將建成后連續兩年以上經營困難甚至停產的項目，建設工期超過一年且缺乏后勁的項目，征地入駐后半年以上不能開工建設且短期內開工無望的項目，征地面積大實際利用較少的項目，按照有關政策規定，由政府牽線搭橋，引進投資強度大、科技含量高、附加值高的項目以買斷租賃等方式，把土地、廠房轉讓出去，并在兼顧“騰籠”企業合法利益的同時，為入駐企業和遷出企業搞好服務，解決轉讓過程中出現的矛盾和問題，保證轉讓工作順利進行。

三是穩步探索農村集體建設用地流轉。按照“產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理”的原則，該縣制定《農民集體所有建設用地使用權流轉管理試行意見》，為鄉村解決了新上項目和自辦企業的用地問題，為今后解決用地保障問題找到一個新思路和途徑。

四是通過增減掛鉤試點，用足用活政策。根據國土資源部《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》和《河南省城鄉建設用地增減掛鉤試點暫行辦法》等相關要求，中牟縣開展了城鄉建設用地增減掛鉤項目區實施工作。幾年來，通過增減掛鉤，提供了約1200公頃的建設項目用地。

五是通過土地綜合整治，保障新型社區和基礎設施建設用地。該縣科學編制土地開發利用規劃，制定優惠政策，完善投入機制，強化土地開發復墾整理，積極開展土地綜合整治，增加有效耕地面積，實現耕地占補平衡目標，增加土地儲備。幾年來，全縣完成土地綜合整治項目13個，增加土地儲備約2421公頃。

六是建立完善土地執法監管長效機制。為全面建立多元執法制度，該縣國土資源局建立了與紀檢、監察、公安、檢察、法院等部門的密切合作制度，充分發揮監督機制的整體效能，既查處土地違法行為又查處違法責任人，做到各職能部門各司其職、密切配合、齊抓共管，形成合力，加大執法力度，做到查處、執法、追究、移送四到位，切實提高了土地執法監察效力。

當前土地利用工作中存在的問題

“十三五”時期，隨著鄭汴一體化進程的持續推進，中牟經濟將得到迅速發展，城鎮化進程進一步加快，但同時引發的土地問題也日益凸顯，主要表現在以下幾個方面。

一是建設用地需求量激增，進一步加大了耕地和基本農田保護的難度。按照中牟縣國民經濟和社會發展“十三五”規劃，未來五年全縣各項建設需要建設用地約 4000公頃。而同時，按照規劃，到“十三五”末，全縣耕地保有量要保持在50782公頃以上，基本農田保有量要保持在36831公頃以上，耕地和基本農田保護的壓力巨大。

二是建設用地指標緊張。中牟縣在用地方面存在用地指標緊張的問題，按照發展規劃，中牟縣每年需要建設用地指標約800公頃，而目前每年下達的建設用地計劃指標僅為200公頃左右。同時，各地區在使用指標時閑置浪費現象嚴重，加劇了土地供需矛盾。

三是土地低效利用、閑置浪費現象還存在。近年來，中牟縣由于各種原因造成不同程度上的土地閑置和土地低效利用等問題，這不僅是對土地資源的浪費，也是對寶貴的用地指標的浪費，嚴重影響了土地市場秩序，影響工業化和城鎮化的健康發展。

實現雙保雙贏的對策和建議

一、嚴格實施土地利用總體規劃和相關專項規劃，集約高效、合理布局利用土地

科學編制規劃是土地開發利用工作中的首要環節。在編制土地利用規劃時，要與產業、村莊、公共服務、生態規劃及相關專項規劃等“多規合一”，實行高度無縫對接，為未來發展留足空間。

當前，要抓住土地利用總體規劃調整完善和永久基本農田劃定的有利時機，科學調整土地利用結構，合理布局基本農田，優化土地利用空間。首先，要確保縣中心城區規劃建設用地規模，提高中心城區規劃用地規模的科學性、可操作性。在中心城區用地規模外，劃定一定比例的有條件建設區，增加中心城區規模控制的彈性空間。其次，應科學統籌產業集聚區用地布局，對基本農田進行適當調整。再次，要為新型農村社區建設留足空間，確保在未來3～5年內不會因土地規劃問題對經濟社會發展及城鎮化發展造成大的影響。

二、積極推進土地節約集約利用水平,保障經濟發展用地需求

針對用地指標緊張的問題，應堅持“總量控制、供需雙向調節、差別化管理”的原則，切實把“好鋼”用在“刀刃”上。對國家分配的年度新增建設用地計劃指標，加強統籌，搞好調節，優先保障重點工程、重點區域、新興戰略產業和民生項目等需求，一般項目的用地需求則靠內部挖潛措施實現。

在集約節約用地方面，目前要重點抓好三個環節：抬高用地準入門檻，對工業項目的投資強度、用地容積率等要根據經濟社會發展現狀進一步提高標準;加強批后監管，嚴格執行標準用地，發現問題及時糾正，對擅自降低用地標準供地的，要追究審批管理的責任，對不按規定條件用地的，要予以嚴厲處罰;用好評價考核成果，把節約集約用地作為對政府政績考核的重要內容，并適當給予獎懲。同時，要充分發揮市場配置土地資源的基礎性作用，深入推進土地有償使用制度改革。

三、立足內涵挖潛，切實盤活各類存量建設用地

盤活存量，提高土地利用效率，是解決用地矛盾的一大法寶。面對建設用地指標緊張、建設用地需求量激增的現實情況，應堅持開源與節流并重，下大功夫盤活挖潛，節約集約用地，提高土地利用率。一要加大閑置土地處置力度，對全縣批而未征、征而未供、供而未用的閑置土地進行徹底清理處置。二要用足用活政策，充分利用城鄉建設用地增減掛鉤政策，解決建設項目用地指標不足的難題。三要加大土地綜合整治力度，增加有效耕地面積，實現耕地占補平衡目標，增加土地儲備，保障新型社區和基礎設施建設用地。

四、建立和完善土地執法監管長效機制

進一步健全土地執法網絡，要嚴格落實土地執法巡查制度，由事后查處向預防轉變，及時發現和制止違法違規用地，降低執法成本和違法造成的損失。

進一步加大監管力度，使土地批后監管成為一種機制。一是批后監管關口由“事后處置”向“事先溝通、提醒服務”前移。在土地出讓時，將閑置土地處置等相關法律法規政策明確告知企業。在土地交付后，對出讓合同中約定的出讓金繳納、開工竣工時間節點主動提前以電話或書面方式提醒用地單位，及時提醒、督促項目按時開工。二是充分利用國土資源部建立的土地市場動態監測與監管系統，提高建設用地批后監管的信息化水平，建立和完善臺賬，及時掌握項目建設進度和用地現狀。三是落實共同責任機制。各園區及相關職能部門定期召開項目開發建設協調會，實現信息互通、資源共享。在項目開發建設過程中，發展改革、規劃、住建、房管等部門要共同把關，嚴格處置土地違規違約行為。四是推行項目竣工驗收機制。由于建設用地批后監管涉及面廣，各職能部門存在認識不一和協同配合不夠的問題，為此要切實加強組織領導，理順關系，形成統籌協調和工作合力。項目竣工驗收，各部門要密切配合，各負其責。國土部門以劃撥決定書或出讓合同約定指標作為驗收的重要內容，發展改革、商務等部門重點對產業政策、投資強度等進行復核，規劃部門重點對項目規劃控制指標進行復核，住建部門重點對工程質量進行檢查。工程項目沒有國土部門的竣工驗收意見，或者驗收不合格的，其他部門不得通過項目竣工驗收，不動產登記中心不得辦理土地房屋登記。五是建立健全建設用地批后監管的考核機制，提高監管效率和監管水平。

進一步健全土地執法問責制，完善國土資源管理目標責任制，將土地執法工作作為目標責任的重要內容進行考核。對因土地行政執法監察不力，導致土地違法違規問題嚴重的鄉（鎮、街道），根據《關于違反土地管理規定行為行政處罰辦法》，追究有關責任人責任。

（作者單位：中牟縣國土資源局）