切實履行好民政在國家治理體系中的托底責任
——安徽省民政廳廳長葉露中訪談錄

本刊記者/純 光

切實履行好民政在國家治理體系中的托底責任
——安徽省民政廳廳長葉露中訪談錄

本刊記者/純 光

葉露中，男，漢族，中共黨員，曾任安徽省阜陽市委副書記，淮北市委常委及淮北市人民政府常務副市長、黨組副書記等職。2016年任安徽省民政廳黨組書記、廳長、省委政法委員會委員。

黨的十八大以來，安徽省貫徹落實黨中央決策部署，推進改革發展穩定工作，各項事業發展取得新的顯著成績。去年，安徽經濟總量邁上2.2萬億元的臺階，實現了“十二五”圓滿收官。今年4月24日至27日，習近平總書記視察安徽時對安徽整體工作給予充分肯定，指出“安徽的評級要往上提一提”，對安徽提出“打造內陸開放的高地”“中部崛起前景可期”等殷切期望。中共安徽省第十次黨代會按照習近平總書記要求，提出加快建設“五大發展”美好安徽奮斗目標，安徽民政事業發展站在了新的歷史起點上。安徽民政在全國民政綜合評估中，連續四年被民政部評為優秀省份，位居全國前列、中部第一，在全國民政工作競相發展格局中創造了“安徽現象”。新起點新展望。“十三五”期間，安徽民政事業發展的總體規劃和思路是什么？對民政重點工作作出哪些安排？當前民政工作還有哪些問題和難點？日前，本刊記者采訪了安徽省民政廳廳長葉露中。

記者：您是2016年新上任民政廳黨組書記、廳長，此前您曾在多個地市從事經濟、黨務等領導工作，這樣的經歷和視角對您開展安徽民政工作有何啟示？您是如何認識定位民政工作的？

葉露中：我是民政的新兵，正在加強黨的民政方針政策和習近平總書記治國理政新思想中關于民政工作新要求的學習，也在著力掌握安徽民政事業實際情況，力求找準定位、擔當職責、奮力作為。長期在縣區、地市多崗位工作的閱歷，使我對基層不同群眾的生活狀況感同身受，對市、縣、鄉三級黨委、政府中心工作排序感同身受，為我把握民政工作定位、找準推動民政事業發展的路徑方法提供了有益的視角與站位。我的初步體會是：從管理學意義上看，民政是與成長型工作相區別的保健性工作，其特點一是托底性，如困難群眾基本生活托底、城鄉特困人員養老服務托底。二是家務性，服務保障的是老人、兒童、婚喪、孤殘、褒榮、撫恤。三是根基性。如區域劃分與建制調整，社會組織與社區治理。民政通過托底保障、家務保障、根基保障，在維護社會機體的健康運行、促進社會和諧方面，為社會的政治、經濟、文化、教育、科技、軍事及綜合成長型發展提供前提。

關于民政工作的定位問題，首先，它在整個社會、經濟、政治、文化發展的過程當中要充當一個穩定器，履行好社會保障的托底家務職責，突出體現社會主義的本質要求。這是我理解的對民政工作的定位。無論國家治理體系中政府和市場的關系怎么處理，總得有一個托底家務性保障網絡，使社會成員生活在這個保障網之上。網眼不可太大，否則會有人掉下去；網位要隨社會經濟文化發展逐步抬高，否則，社會成員經濟文化生活水平的差距就會太大。此外，托住底線，對維護社會秩序和安全也是必要的。如果社會有一部分群體生存權得不到保障，他們就會對社會、對未來失去希望，就可能發生沖擊社會道德底線的行為，引發極端事件，釀成慘劇。目前民政縷韁結網和抬高網位依然任重道遠。

其次，從國家治理角度審視民政工作的定位，就是善治的根基，主要表現為社區治理、社會組織管理與區劃建制管控。在國家治理中，基層政權建設以及與其密切聯系的、關連民眾生活的社區建設工作具有普遍性、根基性。無論社會發達到什么程度，人總是生活在一定的空間地域上。對每個人、每個家庭來說，其所處的社區，都與其生活息息相連、密不可分。不同階層的人在社會參與和社會融入的基本落點都在社區這個層面。社區建設還是生態文明建設的組成部分，要將社區建設成適合人居住、適宜人休養生息的地方，是生態文明建設的應有之義。著力深化社會組織管理體制改革，確保社會組織健康有序發展，引導其與社會主義市場經濟發展、中華民族偉大復興進程、與我國的政治制度相適應，走中國特色社會組織發展之路，是國家治理體系與治理能力現代化的基本內容。區劃涉及到地域空間布局與建制調整，構成國家治理體系的有機組成部分。就安徽實踐而言，把亳州市從阜陽劃出去，另設一個省轄市，主要基于人口、政治、經濟、文化等多方面的考量。撤銷省轄巢湖市，是著眼于中部崛起與長三角城市群布局，解決空間資源優化配置的問題。優撫安置工作是一項國家褒獎、優待制度，優待烈士家屬，一方面是褒獎和弘揚烈士精神，引導社會尊崇烈士，另一方面也是筑牢社會托底保障安全網。

做好民政工作，不僅要準確定位，還要勇擔職責。十八大后，習近平總書記指出，現在是我們距離中華民族偉大復興最近的時候。建黨一百年時要全面建成小康社會，新中國成立一百年時要建成富強民主文明和諧的社會主義。實現這個目標，織密織牢民生托底保障網，做好婚喪嫁娶、扶殘救孤家務活，打牢社會治理根基，民政人重任在肩、責無旁貸。要自覺履行好這一職責，民政系統都要擔負起科學設計、推動運行、督促落實的職責，按PDCA循環原理，往復循環，不厭其煩、久久為功。唯有勇擔職責，方能善作善成。

記者：請您談談“十三五”期間安徽民政事業發展的總體思路？

葉露中：“十三五”時期是全面建成小康社會的決勝階段，全省民政工作發展的指導思想是：深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神及視察安徽重要講話精神，認真落實“四個全面”戰略布局，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享發展理念，以切實保障困難群眾基本生活、不斷增強困難群眾發展能力為根本出發點和落腳點，以培育發展社會力量、推進國家治理體系和治理能力現代化為重要支撐和著力點，全面深化民政領域改革，充分發揮民政在社會建設中的骨干作用，努力開創民政事業發展新局面。總體思路是：

（一）把握五大基本原則。以五大發展理念統領民政事業發展全局，堅持保障基本，托住底線，在共建共享中扎實增進人民群眾獲得感；堅持深化改革，創新機制，推進民政事業理論創新、制度創新、機制創新、方法創新；堅持政府主導，多元治理，搭建多方參與、協作共治平臺；堅持統籌兼顧，科學協調，推進城鄉、區域和民政事業各領域協調發展；堅持環境友好，增強活力，推動形成綠色惠民、綠色民政的事業發展方式。

（二）“十三五”安徽省民政事業發展總體目標。到“十三五”末，托底保障能力明顯增強，社會治理水平不斷提升，服務國防和軍隊建設更加有力，專項社會服務更加高效，基本實現民政事業城鄉、區域統籌發展，形成與全面建成小康社會目標相協調的發展格局，民政事業整體發展水平位居全國前列。到“十三五”末，民政事業發展主要指標實現城市低保標準占當地城鎮居民上年度人均消費支出比率在28%～35%，農村低保標準不低于省扶貧標準4000元；年均因災直接經濟損失占地區生產總值的比例不高于1.3%；特困人員中不能自理人員集中供養率達到50%；每千名老年人口擁有養老床位數達到45張；城、鄉社區服務站覆蓋率分別達到100%和90%；每萬人社會組織數達到5.3個；公益性骨灰安放設施（含公益性公墓）鄉鎮級行政區域覆蓋率達到100%。

（三）突出五大體系建設。健全完善覆蓋城鄉、托底保障的社會救助體系，進一步編密織牢困難群眾托底保障網；健全完善應急預警、快速高效的綜合防災減災救災體系，進一步提高自然災害風險管理水平；健全完善共建共享、充滿活力的社會治理基礎體系，進一步促進政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動；健全完善保障基本、均衡發展的民政服務體系，進一步夯實基礎，補齊發展短板，推進民政事業全面協調健康發展；健全完善軍民融合、普惠優待的大雙擁工作體系，進一步健全新型退役士兵安置和優撫對象普惠加優待保障制度。

記者：“十三五”期間安徽民政事業的重點工作安排有哪些？您現在重點考慮哪幾項工作？

葉露中：一是健全完善覆蓋城鄉、托底保障的社會救助體系。健全新型城鄉社會救助體系，統籌做好最低生活保障、特困人員救助供養、醫療救助、臨時救助等制度與城鄉居民基本養老保險、基本醫療保障、大病保險、商業保險等社會保障制度的有效銜接。加強農村低保制度和扶貧開發制度有效銜接，完善醫療救助制度，健全臨時救助制度，完善“救急難”工作主動發現機制，拓展社會救助服務方式，完善“一門受理、協同辦理”的社會救助部門合作機制，推進申請救助家庭經濟狀況核對平臺建設，增強基層社會救助服務能力。完善特困人員救助供養制度，不斷提高特困供養人員、孤老重點優撫對象、低收入老年人養老保障水平，保障困難老年人基本養老服務需求。鞏固和完善孤兒、事實無人撫養兒童保障制度，發展殘疾人保障事業，加快精神病福利機構建設；健全流浪乞討人員救助管理體系，提升救助機構規范化管理水平和服務質量。支持發展慈善事業，積極引導社會力量參與救助服務。

二是健全完善應急預警、快速高效的綜合防災減災救災體系。進一步健全防災減災救災體制機制，不斷完善災害監測預警體系，不斷提升信息化管理水平，災害應急救援能力顯著提高。增強綜合防災減災能力，健全自然災害應急救援體系，修訂完善自然災害應急預案，提高自然災害風險管理水平。擴大農村住房災害保險覆蓋范圍，探索開展巨災保險試點，逐步形成規范合理的災害風險分擔機制。建立“省－市－縣－鄉（鎮）”四級救災物資儲備庫，減災救災保障服務設施布局更加合理，提高救災物質儲備管理水平；完善政策機制，積極引導社會力量參與救災工作；深入開展防災減災宣傳教育，每縣（市、區）建設1個防災減災教育基地，建成四級救災物資儲備網絡，基層防災減災能力明顯增強。

葉露中廳長到淮北市靜安養親苑調研養老服務工作，走訪看望入住老年人

三是健全完善共建共享、充滿活力的社會治理基礎體系。深化基層群眾自治，擴大有序參與、推進信息公開、健全議事協商、強化權力監督；改革創新社會治理，因地制宜推進社會治理體制改革；完善社區服務體系，提升城市社區服務設施建設水平，加大農村社區服務設施建設力度，促進城鄉基本公共服務均等化，開展農村社區試點工作；推動建立市級統一的社區公共服務綜合信息平臺；健全統一登記、各司其職、協調配合、分級負責、依法監管的社會組織管理體制；完善社會組織培育扶持政策，加大政府購買力度，提升社會組織承接服務能力，推動建設各類社會組織孵化基地；健全社會組織綜合監管體系，規范準入審查、加強等級評估；提升社會組織管理服務能力，加強管理機構建設和人員培訓力度，推進社會組織服務事項網上辦理和信息平臺建設；發展專業社會工作和志愿者服務，推動專業社會工作深入發展，建立健全“三社聯動”工作機制；規范志愿服務管理，推進志愿服務記錄制度建設，培育志愿服務組織和志愿者隊伍。

四是健全完善保障基礎、均衡發展的民政服務體系。積極應對人口老齡化，著力增強全社會積極應對人口老齡化的思想觀念，完善老齡政策制度，大力發展養老服務業和老齡產業，注重發揮老年人積極作用，健全老齡工作體制機制，推動老齡事業全面協調可持續發展。夯實家庭養老基礎地位，推進城鄉居家養老服務中心建設，大力發展居家養老服務業，逐步實現城鎮居家養老服務全覆蓋。推進公辦養老機構改革改制，優化養老機構結構布局，鼓勵引導社會力量參與。推進養老服務信息化，推進互聯網、物聯網等技術在居家養老服務中的應用。推進醫養結合，促進醫療衛生資源與養老服務資源有序共享、融合發展。增強區劃管理服務效能，調整優化城市規模和空間結構，有序推進縣改市、縣改區、鄉改鎮和鎮改街；開展地名文化資源挖掘、整理、保護、研究和宣傳，持續推進千年古縣、千年古鎮、千年古村落的申報和認定。深化殯葬改革，完善惠民殯葬政策，推進城鄉公益性公墓建設，加強殯葬行業監管，推進基本殯葬服務全覆蓋。加強婚姻登記機關規范化建設，提高婚姻登記服務水平。

五是健全完善軍民融合、普惠優待的大雙擁工作體系。把支持國防和軍隊建設當作義不容辭的責任，以黨在新形勢下的強軍目標為引領，深入推進雙擁創建工作。完善優撫保障體系，落實和完善各項撫恤優待政策，進一步健全普惠加優待的優撫保障機制；提高優撫醫療保障水平，逐步提高優撫醫療補助標準和保障標準；加強烈士紀念工作，強化烈士紀念設施保護管理，繼續推進國家級、省級重點烈士陵園建設、改造；提升優撫事業單位建設管理水平。落實以扶持就業為主，自主就業、安排工作、退休、供養等多種形式相結合的退役士兵安置制度，加強退役士兵職業教育、技能培訓、就業創業服務；加強軍休服務管理工作，增強軍供保障能力。

綜上所述，我目前重點考慮的是：

首先，要守住托底保障的底線。其中安全底線首當其沖。我們所從事的工作，在政策落實的對象中，要避免出現極端事件。為此，要實施積極的社會政策來托底，走出社會救助被動狀態，基層民政干部必須家訪，例如：原來是低保戶，現在不是了，但家里究竟是什么狀況，就需要家訪了解實情。不能只看數字，只停留于走程序，只注重打卡發放資金。我們要求鄉里以及縣里的民政干部都要入戶，實行全覆蓋，看了以后才能切身體會到家里的生活狀況，從飲食起居到精神狀態，都能獲得最真實的信息。我認為，隨著時間的推移，這方面工作做得好不好將越來越成為社會關注的焦點，這是一個基本判斷。再比如敬老院的安全問題。敬老院原先是作為托底養老服務，由鄉鎮政府委托管理。消防隱患、食品安全、精神健康等問題都牽涉重大責任問題，對我們現有的管理方式提出了挑戰。

第二，要將以低保為支撐的相關救助政策銜接起來，發揮好政府和社會力量的合力。盡管已經建立了低保、醫療救助、臨時救助等各類救助政策，但是依然有一部分人群沒有被納入到救助范圍，掉入社會保障底線之下。或者說已有的救助水平還比較低，不能完全解決問題。例如：安徽有近千例白血病兒童，目前我們實施的困境白血病患兒醫療救助項目，將給予符合條件的白血病患兒最高5萬元救助，同時給予2000元一次性生活救助。救助范圍局限于在安徽省省立醫院、省立兒童醫院、安醫第二附屬醫院三家定點醫院接受治療的貧困家庭白血病患兒。這樣的救助力度對于白血病兒童家庭的支出來說還只是杯水車薪。除了政府的救助政策之外，需要調動社會力量共同參與解決好這類社會問題。如何調動？如何參與？這是未來我們要著重思考和面對的問題。

第三，綜合施策，解決好養老服務供給與需求對接的問題。提供托底性養老服務是政府的責任。而未來以社區服務為依托的居家養老，則是絕大部分人所需要的養老模式。老年人在失能、半失能階段會非常依賴機構提供相應的照料服務。因此我們在政策設計上，一方面要突出以社區服務業支撐的居家養老地位。另一方面，還要加大扶持機構養老服務的力度。目前社會上對機構養老的認識存在很多誤區，有些民營企業家對此很感興趣，動輒要建1000張床位的機構。我認為不合理，也極其不現實。機構主要解決的還是失能、半失能老人的養老服務問題。因為這部分老人已經無法完全依靠家庭提供照料服務，子女數量少，不在身邊等條件都限制了家庭提供足夠的照料資源。只要自身有一定經濟條件，那么由機構提供不同層次的服務就是老年人最需要的。

記者：今年安徽省災情十分嚴重，您能否簡要介紹一下今年安徽省受災情況？省民政廳采取了哪些措施加以推進水毀群眾住房重建工作？

葉露中：2016年，安徽省共發生低溫冷凍、風雹、洪澇、干旱等各類自然災害23次，涉及15個市87個縣（市、區）。累計受災人口1414.9萬人次，因災死亡35人、失蹤1人，緊急轉移安置119.5萬人次；農作物受災面積1326.2千公頃，其中絕收面積451.1千公頃；倒塌房屋5.2萬間，嚴重損壞房屋5.9萬間，一般損壞房屋11.4萬間；直接經濟損失563.9億元。特別是6月19至21日，6月30日至7月6日，大別山區、江淮中部、沿江江南遭受大暴雨、特大暴雨襲擊，發生了歷史罕見的特大洪澇災害，造成了嚴重經濟損失。災情有以下特點：

一是災害造成損失嚴重。梅雨季節期間，全省多次發生持續強降雨，強降雨區疊加、降雨總量大，大暴雨范圍廣、持續時間長，降雨強度大、極端性突出，全省發生嚴重洪澇災害，造成極為慘重的損失，災區農業、工業、基礎設施遭受重創，一些地區災貧疊加，有的地方甚至直到10月24日才完全退水。二是部分地區重復受災。入梅以來多輪強降雨，主雨帶南北擺動，大別山區、沿江及江南東部雨區疊加明顯，部分地區多次遭受強降雨襲擊，災上加災，導致災害損失效應不斷放大。三是地域季節特征明顯。淮河以北地區主要災種為風雹災害，淮河以南特別是江淮中部以南地區主要災種為洪澇。風雹災害主要發生時段為4至6月，洪澇災害主要發生時段為汛期。

總的來說，受超強厄爾尼諾事件影響，全省今年氣候年景偏差，災害損失極為嚴重。綜合評估，全年災情僅次于1954年，對全省未來一段時間經濟社會發展造成一定影響。

關于抓好水毀群眾住房重建工作，省民政廳重點強化了以下工作措施。一是核準重建任務。8月上旬，對水毀倒損住房核查工作進行了部署，聯合省發展改革委、省財政廳、省住房城鄉建設廳、安徽保監局等部門下發了《安徽省因災倒損農房核查認定辦法（試行）》，在全省范圍內開展水毀群眾住房逐級核查，核準災情，對重建水毀群眾住房村造名冊、鎮建臺賬、縣列清單。同時區分家庭類型和經濟基礎，確定補助標準，精準施策、體現差別，把有限的資金用在最需要幫助的群眾身上，避免資源浪費，發揮最大社會效益。經核，全省需重建水毀群眾住房11752戶（其中五保戶1653戶、低保戶2022戶、建檔立卡貧困戶1584戶、其他貧困戶1004戶、一般戶5489戶）。二是實行掛圖作戰。堅持“細致、高效、托底”的工作要求，按照“明確任務、編制清單、掛圖作戰、盤點銷號”的工作機制，將任務清單及臺賬印制成冊，對任務進展情況實行掛圖作戰。三是加強工作調度。施行“一周一統計、半月一調度、一月一通報”，按時做好全省災后重建各項工作的數據統計、進度通報等工作。以11月30日前水毀住房群眾如期回家為目標倒排時間表，統籌安排各項工作，并及時將工作進展情況報送省政府。四是強化工作督查。組織工作組對各地重建情況進行專項督查，隨時掌握第一手重建資料。9月26日以來，已派出11個工作組督查24縣（市、區），各組深入重建一線，手持臺賬，走村入戶，抽樣核對，了解各地重建體系建立、補助政策落實、重建工作進展等情況。省民政廳已2次召開工作調度會，專題聽取督查情況匯報，分析研究存在問題，有針對性下發《關于明確水毀群眾住房重建工作有關事項的通知》，指導各地規范開展重建工作。五是開展工作通報。對各地上報的情況、督查掌握的情況及時匯總分析，對重建工作推進有力的，及時給予鼓勵和表揚；對重建工作進度滯后的，如實匯報給領導，如實通報批評，9月26日以來，省減災救災委、省民政廳已經下發3次通報。

記者：您認為當前民政工作存在哪些問題和難點？

葉露中：首先，民政基礎理論研究與民政工作發展進程還不相適應。很多政府部門工作都有其理論的基礎，唯有民政理論基礎較為缺乏。民政往往就事論事地做工作，覺得民政是做好事的，民政是救苦救難的，直接的東西有，很深入的東西沒有。根源在于對中國特色民政理論的研究不夠深入，導致民政工作在國家政策創制、在社會意識觀念里沒有相應的理論理念詞匯。這是一個很獨特的現象，恐怕還是對于民政工作實踐的理論總結、概括提升不夠，造成的直接后果就是業務容易被分解、肢解。要增強民政工作的參謀能力，就要真正掌握民政人對民政工作的話語權。實現這一目標，必須依靠我們民政系統自身加強對所從事工作的理性認識，要自覺把實踐上升到理論高度，不斷深化認識。

其次，民政工作托底責任在具體落實中還面臨諸多挑戰。例如，農村敬老院，機構不健全，還不是獨立承擔民事責任的法人主體。又如，對因病致貧的托底救助，在政策構建與工作運行上還存在很多缺陷。還如，對急難救助，從發現到施救的機制還很不完善。不一而足。

再次，民政干部的觀念、思維方式和工作方法與工作實際需求還有差距。民政人善良、厚道幾乎成為一種通識印象，這也是民政人值得自豪的地方。但是從謀劃工作、推動工作、落實工作的角度來看，我們的思想觀念、思維方式、工作方法的與時俱進，十分緊迫。