從權(quán)益保護(hù)視角論述宅基地拆遷補(bǔ)償問(wèn)題

夏小虎

摘要：改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，綜合國(guó)力極大提升，其中，城鎮(zhèn)化是主要?jiǎng)右?。隨著城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，征地拆遷成為熱議話題，被打上了“不滿、摩擦、沖突”等時(shí)代標(biāo)簽，無(wú)形中被推上了眾矢之的的風(fēng)口浪尖，現(xiàn)階段更成為與勞資糾紛和社會(huì)保障糾紛并提的三大社會(huì)矛盾之一，特別是其中事關(guān)億萬(wàn)農(nóng)村人口的宅基地房屋拆遷問(wèn)題，處理起來(lái)最為復(fù)雜，對(duì)應(yīng)的社會(huì)關(guān)注度也最高。

關(guān)鍵詞：宅基地房屋拆遷；利益博弈；補(bǔ)償安置；權(quán)益保障

一、拆遷補(bǔ)償問(wèn)題概述

宅基地房屋拆遷關(guān)鍵在于保證民眾利益合理補(bǔ)償，因此補(bǔ)償問(wèn)題的單獨(dú)研究對(duì)于拆遷問(wèn)題的解決具有較大的現(xiàn)實(shí)意義。本節(jié)的補(bǔ)償問(wèn)題研究通過(guò)拆遷量較大的江心洲地塊拆遷補(bǔ)償情況的實(shí)地調(diào)查，得出補(bǔ)償中存在的主要問(wèn)題。

新加坡·南京生態(tài)科技島項(xiàng)目位于南京市建鄴區(qū)，預(yù)計(jì)總建筑面積600萬(wàn)平方米，總投入約900億元，到2020年基本建成。如此大規(guī)模改造各類矛盾隱患要多于一般項(xiàng)目，因此在前期拆遷過(guò)程中引發(fā)了一系列信訪、違法用地等社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)初步統(tǒng)計(jì)，2011年至2014年期間，江心洲居民僅進(jìn)京到部上訪達(dá)5批71人次（其中集體訪2批63人次），且主要集中在“十八大”和全國(guó)“兩受理”政府信息公開(kāi)100余件（不含市政府、省國(guó)土廳、省政府和國(guó)土資源部受理）。

（一）補(bǔ)償面積認(rèn)定較為寬松

按照規(guī)定，不具備宅基地集體土地使用證和房屋產(chǎn)權(quán)證的房屋，認(rèn)定為違法建筑，無(wú)任何補(bǔ)償；對(duì)于只有宅基地集體土地使用證，或只有房屋產(chǎn)權(quán)證的，實(shí)施細(xì)則也有明確規(guī)定，以現(xiàn)有權(quán)證來(lái)認(rèn)定面積；兩證皆無(wú)的，不予補(bǔ)償。根據(jù)江心洲調(diào)查情況發(fā)現(xiàn)，由于江心洲區(qū)劃調(diào)整后一直未新批過(guò)村民宅基地，有證村民比例較小，村民自建房多數(shù)沒(méi)有合法手續(xù)。針對(duì)這一現(xiàn)象，江心洲對(duì)兩證均無(wú)的“無(wú)證房”制定了“沖抵”補(bǔ)償政策：一是被拆遷戶已建成磚木結(jié)構(gòu)以上的“無(wú)證房”，按拆遷人口認(rèn)定并沖抵為有證房面積進(jìn)行補(bǔ)償（標(biāo)準(zhǔn)為1人戶折算為80平米，2人戶130平米，3人戶180平米），沖抵后剩余的“無(wú)證房”按900元/平米回購(gòu)；二是如被拆遷戶現(xiàn)有磚木結(jié)構(gòu)的“無(wú)證房”面積達(dá)不到上述標(biāo)準(zhǔn)的，允許用彩鋼瓦房、披房等非磚木結(jié)構(gòu)的簡(jiǎn)易房再次沖抵，折算為有證面積進(jìn)行補(bǔ)償，但沖抵后剩余的不再回購(gòu)。上述無(wú)證房補(bǔ)償政策，雖然人性化考慮了江心洲村民居住實(shí)際，但由于未規(guī)定可以用作沖抵的無(wú)證房的建設(shè)時(shí)點(diǎn)，客觀上引發(fā)了搶搭違建、騙取補(bǔ)償現(xiàn)象。在此情況下，通過(guò)對(duì)一、二、三期有關(guān)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)可以清楚看到，各期已簽協(xié)議的被拆遷人均無(wú)證房面積不斷增大，而通過(guò)無(wú)證房可沖抵有證房的政策，人均有證面積和申購(gòu)拆遷安置房的面積也逐漸攀升（如表1所示）。

（二）獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助種類較為繁多

依據(jù)《市政府關(guān)于調(diào)整規(guī)范征地房屋拆遷補(bǔ)償有關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)的通知》（寧政發(fā)[2010]263號(hào)），為促動(dòng)拆遷，將差別化補(bǔ)償作為提前搬家獎(jiǎng)勵(lì)獎(jiǎng)的一種手段，以每平米350元計(jì)算，最低標(biāo)準(zhǔn)5萬(wàn)元，最高獎(jiǎng)勵(lì)7.7萬(wàn)元。據(jù)江心洲街道工作人員介紹，江心洲村民主要在島內(nèi)務(wù)農(nóng)，多數(shù)無(wú)穩(wěn)定收入，希望從拆遷中獲得更多利益。對(duì)這一問(wèn)題如不正視，拆遷將遇到較大阻力。因此，江心洲拆遷政策在263號(hào)文以外，采取了最直接的處理方式，即額外增加了多項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)助的相關(guān)政策，具體包括：村級(jí)提前搬家獎(jiǎng)、困難補(bǔ)助、特困補(bǔ)助、特殊情況補(bǔ)助等（如表2所示），而且其中還有“普惠式”的每戶6萬(wàn)元困難補(bǔ)助，沒(méi)有真正體現(xiàn)救助困難弱勢(shì)群體的初衷，一碗水端平的做法“助長(zhǎng)”了多分戶多得補(bǔ)助的不良風(fēng)氣。

已簽訂拆遷安置協(xié)議的補(bǔ)償數(shù)據(jù)顯示，僅困難、特困、特殊三類補(bǔ)助，被拆遷人戶均可獲得10.8萬(wàn)元，人均可獲得6.1萬(wàn)元，且逐期遞增（如表3所示）。

綜上，雖然江心洲前三期拆遷從速度上來(lái)說(shuō)是成績(jī)斐然，保證了工程建設(shè)的進(jìn)度。但是，隱患不小，是以越線式的補(bǔ)償來(lái)?yè)Q取“效率”，而“普惠”的方式無(wú)形傷害了遵紀(jì)守法或是真正需要補(bǔ)助的人群，同時(shí)也是對(duì)國(guó)有資產(chǎn)流失的漠視，這種“小家式”的權(quán)益保障或許可以解一時(shí)之困但終究不能做長(zhǎng)久之計(jì)。因此，不能作為一種長(zhǎng)效手段來(lái)引導(dǎo)拆遷，“依法治國(guó)”是治國(guó)理政的基本方針，嚴(yán)格按照政策文件實(shí)施拆遷行為方能消除不公，才是解決拆遷矛盾的根本準(zhǔn)繩。

二、問(wèn)題內(nèi)在的矛盾分析

一是在項(xiàng)目規(guī)劃中，存在土地保護(hù)與建設(shè)保供的矛盾。規(guī)范用地程序是“依法行政、信息公開(kāi)、陽(yáng)光拆遷”的根本前提，但辦理正式的用地批文受到土地利用總體規(guī)劃、土地年度使用計(jì)劃，特別是用地指標(biāo)的嚴(yán)重制約。例如，2014年年初下達(dá)的農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)只占南京市全年保供計(jì)劃目標(biāo)的1/4，其他是通過(guò)單獨(dú)選址項(xiàng)目爭(zhēng)取了1/4，通過(guò)點(diǎn)供、專項(xiàng)追加和保障房項(xiàng)目爭(zhēng)取了1/4，通過(guò)增減掛鉤和萬(wàn)頃良田盤活指標(biāo)占了1/4。近年又是南京經(jīng)濟(jì)和城市建投的高速發(fā)展期，先后承辦了亞青會(huì)、青奧會(huì)，2013年全市重大項(xiàng)目155個(gè)，2014年為264個(gè)，其中不包括列入環(huán)境綜合整治行動(dòng)的項(xiàng)目。一些項(xiàng)目，特別是未列入重大項(xiàng)目保供目錄中的拆遷計(jì)劃，只能在指標(biāo)未落實(shí)、批文未下達(dá)、甚至未列入征地報(bào)批計(jì)劃情況下而提前實(shí)施拆遷補(bǔ)償安置，出現(xiàn)依據(jù)不合規(guī)不合法情況。

二是在項(xiàng)目推進(jìn)中，存在建設(shè)進(jìn)度與拆遷尺度的矛盾。拆遷項(xiàng)目列入征地報(bào)批計(jì)劃的，辦理周期一般為2～6個(gè)月，拆遷中對(duì)于提出過(guò)分要求的釘子戶，通過(guò)司法強(qiáng)制的程序周期要半年以上。對(duì)于很多省、市重點(diǎn)項(xiàng)目，受到項(xiàng)目落地節(jié)點(diǎn)的倒逼壓力，在拆遷中拆遷實(shí)施單位往往就可能會(huì)放松尺度，通過(guò)巧立名目額外增加補(bǔ)償來(lái)解決問(wèn)題，出現(xiàn)同一區(qū)域內(nèi)補(bǔ)償不均衡現(xiàn)象進(jìn)而導(dǎo)致不公正現(xiàn)象。

三是在利益博弈中，存在全局利益與局部利益的矛盾。國(guó)家和省市項(xiàng)目資金來(lái)源于上級(jí)財(cái)政，基層政府出于推動(dòng)本區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)等資金需要，易于產(chǎn)生利益爭(zhēng)取和利潤(rùn)截流的傾向。反映在拆遷工作中，基層政府為了帶動(dòng)項(xiàng)目周邊配套設(shè)施建設(shè)，代征代拆或者提高預(yù)算，使得國(guó)家和省市項(xiàng)目拆遷成本高于區(qū)屬項(xiàng)目，存在虛報(bào)挪用拆遷資金的現(xiàn)象，出現(xiàn)拆遷資金不公平的情況。此外，“一夜暴富”、“拆二代”的輿論導(dǎo)向，使得被拆遷人對(duì)補(bǔ)償?shù)男睦砥谕得撾x實(shí)際，部分被拆遷人對(duì)拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不滿意，也有部分被拆遷人存在漫天要價(jià)的現(xiàn)象。

四是在實(shí)際操作中，存在歷史項(xiàng)目與現(xiàn)實(shí)標(biāo)準(zhǔn)的矛盾。一個(gè)拆遷項(xiàng)目全部結(jié)束往往需要一至兩年的時(shí)間，有的經(jīng)歷時(shí)間更久，跨度長(zhǎng)遇到政策調(diào)整，提高拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，未拆遷的要求按新政策進(jìn)行補(bǔ)償，這給已拆遷的拆遷人帶來(lái)不公，新老政策的轉(zhuǎn)換難以協(xié)調(diào)?；鶎诱蚨嗷蛏俣加兄c本地區(qū)實(shí)際情況和以前補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相銜接的考量，都有著平穩(wěn)過(guò)渡的考量?；鶎诱F(xiàn)實(shí)中執(zhí)行的政策，多為“土政策”，未經(jīng)上報(bào)市政府相關(guān)部門同意，屬于“因地制宜”制定的內(nèi)部操作細(xì)則。這些細(xì)則又往往突破全市統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)要求，出現(xiàn)拆遷政策不規(guī)范的情況。

三、拆遷問(wèn)題解決的整體思路

一是加快集體土地房屋拆遷立法。我國(guó)實(shí)行的是有中國(guó)特色的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，其中的含義就是政府的政策對(duì)于市場(chǎng)的影響是不容忽視的。所以利益主體在對(duì)抗的過(guò)程中，不僅要考慮到對(duì)手的策略選擇，同時(shí)也要兼顧政府的策略出臺(tái)。同時(shí)，有法可依也是善治理論的要求，立法的公平性、執(zhí)法的有效性和司法公正性都需要在涉及廣泛公共利益拆遷行為中有所體現(xiàn)，拆遷必須符合公共治理的正當(dāng)性和合法性。以南京市為例，2015年出臺(tái)了適用于宅基地的新的補(bǔ)償辦法《南京市征收集體土地涉及房屋補(bǔ)償安置辦法》（寧政規(guī)字〔2015〕15號(hào)），但是由于缺乏上位法的支撐，導(dǎo)向不明確只能是對(duì)固有政策的小修小補(bǔ)，難以解決根本性問(wèn)題。因此，自上而下的集體土地房屋拆遷立法工作已迫在眉睫。

二是引入市場(chǎng)評(píng)估機(jī)制。亞當(dāng)·斯密闡述了“經(jīng)濟(jì)人”自利性能激發(fā)其經(jīng)濟(jì)活力，最大地實(shí)現(xiàn)其利益，同時(shí)通過(guò)“看不見(jiàn)的手”市場(chǎng)機(jī)制作為引導(dǎo)，使個(gè)體追求利益最大化的行為促進(jìn)社會(huì)整體利益的增加。由此看出，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制的正確引導(dǎo)，“經(jīng)濟(jì)人”主觀上利己能促進(jìn)客觀上“利他”。市場(chǎng)機(jī)制把個(gè)體利益與整個(gè)社會(huì)利益聯(lián)系起來(lái)，市場(chǎng)的倫理基礎(chǔ)是利他，而不是自利。只有把個(gè)體與他人這二者聯(lián)系起來(lái)，互惠互利，經(jīng)濟(jì)與道德協(xié)調(diào)一致，才能使經(jīng)濟(jì)得以持續(xù)發(fā)展。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件作用下，博弈雙方達(dá)成一致并最終體現(xiàn)物體固有的市場(chǎng)價(jià)值，是衡量制度是否合理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。

三是解決資產(chǎn)增值問(wèn)題。政府除了要做到基本生活保障方面的“應(yīng)保盡保”外，還應(yīng)提升被拆遷農(nóng)民在日常生活中的自我造血能力。從社會(huì)發(fā)展的動(dòng)態(tài)角度來(lái)看，拆后溫飽的問(wèn)題已經(jīng)不是時(shí)代的主流，而可持續(xù)性生計(jì)不僅要求收入、教育等方面得到改善，更重要的是在物質(zhì)性資產(chǎn)方面也需要得到積累。這樣才能提高被拆遷農(nóng)民的資源稟賦量，增強(qiáng)其生計(jì)可持續(xù)發(fā)展的能力，如此也才能提升其抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。

四是加速體制革新與村民自治進(jìn)程。一項(xiàng)制度要想保持長(zhǎng)久的生命力必須不斷優(yōu)化，拆遷問(wèn)題的解決也離不開(kāi)體制革新，即建立合理的制度、營(yíng)造和諧的氛圍，使各方在拆遷過(guò)程中的扮演角色常態(tài)化、規(guī)范化。除了體制革新以外，現(xiàn)有制度更要激活、用活并進(jìn)一步拓展寬度、挖掘深度，其中重要且有效的一環(huán)就是要發(fā)揮村民自治的潛力。拆遷既不是“猛虎”也不是“福祉”，其只是城鎮(zhèn)化過(guò)程中必經(jīng)的一個(gè)環(huán)節(jié)，平穩(wěn)有序推進(jìn)該項(xiàng)工作必須積極努力創(chuàng)造環(huán)境，調(diào)動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)組織積極性，創(chuàng)新完善制度建設(shè)。

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（作者單位：南京市土地整理和集體土地征收管理中心）