張啟偉

摘要：傳統政府管理模式存在過分強調社會專業化分工、政層級越來越高、權力集中統一、過分強調規則化等問題，已經不適應當前全球化、信息化的社會背景，向服務型政府管理模式轉變是大勢所趨，江陰市政府本著“人本民先”的價值取向，從自身的三大職責，包括制度供給服務、提供良好的公共政策服務、提供公共服務和公共產品。開展了大量有效實踐探索：推進政民互動、優化服務環境、實施績效管理，取得了較好的效果。

關鍵詞：服務型政府；江陰市；政府管理模式

“服務型政府”概念是我國學者提出的，但是它所包含的理念和涉及到的理論確實發端于西方發達國家，發達國家進行的以市場力量改造政府績效的這場運動，為我國服務型政府的建設帶來了重要啟示。20世紀70年代，東西方國家陸續進入一個全球化、信息化的時代，傳統的政府管理模式開始老化，大量問題顯現出來，亟需我國政府管理模式轉變。

一、傳統政府管理模式存在的問題

一是對社會專業化分工的過分強調，導致了專業化行政部門越來越多。最終導致兩個后果：其一、機構臃腫、龐大，管理成本高，浪費太多社會財富；其二、專業化分工越細，就越會削弱部門之間的綜合協調，影響整個政府系統的運行效率。

二是政層級越來越多。傳統行政模式的特點是層級節制。在這種模式下，隨著現代社會公共事務越來越多、越來越復雜，老百姓的需求越來越多，西方政府不得不通過增加行政等級來應付。但同時也帶來兩個問題：一是上級的政策、法規、決策在往下貫徹的過程中，經歷的層級就越來越多，結果速度就越來越慢；二是信息傳遞經歷的環節越來越多，每多經歷一個層級，信息失真的可能性就會增大一些。

三是權力集中統一。在行政機關里，因為政府權力過分集中統一，久而久之就會在政府內部形成一種權力自我中心主義的思想觀念，導致政府工作人員做事情往往是以自我為中心來考慮問題，而不是以老百姓為中心來考慮問題。

四是對規則化的過分強調，導致公務員辦事情總是這樣一個心態：不求有功，但求無過。只要按照政策、法規、制度、章程辦事情就夠了，至于自身的工作內容、工作程序、工作態度如何就不考慮了，忽略了老百姓滿意度，服務意識較差。

這些問題普遍地反映出：在全球化、信息化的時代，傳統的那種在工業化時代建立起來的政府管理模式過時了，失靈了。這些問題的產生有很多原因，其中一個重要原因是：這么多年來，我國政府一手抓管制、一手抓經濟，忽略了對自身的改革，特別是忽略其他很多方面的建設與發展。比較早地意識到這些問題的是北京、上海、南京、重慶等城市的政府，它們借鑒西方的理論與實踐，結合中國實際，提出了建設“服務型政府”的目標。

二、服務型政府管理模式的內涵

20世紀80年代末90年代初，我國開始學習西方的理論和經驗，準備實現政府的轉型。轉型就是要實現由管制型、經濟建設型政府向服務型政府的轉變。在過去改革開放30多年的時間里，政府有兩大特征：一是管制型政府，一切從“管”字出發，管著經濟社會各個領域。第二個特征是經濟建設型政府。過去30多年，我們政府比較注重經濟效益、經濟總量，對社會事業發展情況、公共服務情況、老百姓滿意度情況等重視不夠。所以，改革開放30多年來，我們整個經濟社會的發展出現了很多問題：比如，管制型政府的絕對權力導致官員腐敗問題、環境污染問題、地區發展不均衡問題、城鄉發展不均衡問題等等，向服務型政府管理模式的轉型迫在眉睫，經過政界和學界的共同努力，服務型政府的內涵得到不斷的完善。

首先，從價值取向上來看，服務型政府應該是一個“人本民先”的政府。“人本民先”意味著我們政府的每一項政策、法規和每一個行為首先考慮的是老百姓的利益和需求，然后才是自身的利益。凡是涉及到民生、涉及到老百姓利益的政策、決策都應該在征求老百姓的意見建議和訴求的基礎上形成。可以通過互聯網絡、調查問卷、座談會等形式了解民意民情。這樣做有一個好處，那就是在政策執行過程中，受到的社會阻力要小一些，得到的支持多一些。因為老百姓覺得自己參與這個過程了，里面也有自己的元素。而在執行的過程中，應該主動接受老百姓的監督，為老百姓的監督提供方便，這樣他們才能放心，才有利于政策的切實落實。最后，執行的效果如何應該由老百姓來評價，不是自己說了算，也不是由上級說了算。只有做到這些，政府才能逐漸改善政府與老百姓之間的關系，才能重新建立起老百姓對政府的信任，樹立政府的形象。

其次，從職責上看，服務型政府有三大職責：第一，制度供給服務。提供一系列良性的制度，是政府最重要的服務職責。從大的方面來說，每一項制度都應該是有利于經濟社會的發展與穩定的、有利于民生改善的；從小的方面來說，每項制度都應該是便民高效的，是方便百姓和企業辦事的。第二，提供良好的公共政策服務。政府應該針對當地經濟社會發展中存在的問題制定一系列政策，應該為企業發展提供良好的產業政策、科技政策；為改善民生提供良好的教育政策、環境政策、衛生醫療政策，等等。第三，提供公共服務和公共產品。比如漂亮干凈的道路、美麗優雅的公園、方便舒適的公廁、都是公共產品，公共服務細微之處最能體現是不是服務型政府。

三、服務型政府管理模式的實踐探索

以江陰市為例，推動服務型政府管理模式主要有三大方面：推進政民互動、優化服務環境、實施績效管理。以下著重從推進政民互動和優化服務環境進行實踐介紹。

（一）推進政民互動

江陰市政府與民間的互動、官民對話的方式主要有七種：網絡對話、實地考察和調研、問卷和投票調查、市領導蹲村進戶聯系點制度、公共決策的民主化、行政效能投訴平臺、服務質量評價平臺。

在網絡對話建設中，現在很多地方政府都建有自己的門戶網站，在門戶網站上都設有官民對話的若干欄目、論壇，真正實現網絡對話的關鍵是這些欄目、論壇、信箱要有效運行起來，不能形同虛設，通過這些窗口能切實了解社情民意，為老百姓辦實事。江陰市政府門戶網站上欄目較完善。比如，若有投訴的需求可以進入咨詢投訴欄目，在欄目內填寫信息和投訴內容，如果想查詢投訴受理情況，就可以通過這個平臺進入公共服務呼叫中心進行查詢，并可對受理情況進行評價。公共服務呼叫中心是江陰市委市政府委托中國電信運營商無錫分公司建設的，政府租用這個中心，把信息技術服務外包給電信，電信通過這種新把老百姓的意見、建議、投訴等反饋給信訪局，信訪局對信息分類，然后反饋給相關的部門，要求限期處理并答復。這是政府信息化項目進行市場化運作、開展信息技術服務外包的有益嘗試。

其他官民對話形式中，如實地考察和調研。各級領導干部要利用相對閑暇的時間到基層去考察調研，與老百姓深入交談，了解民情民意，并把民情民意反映到下一步工作中去。鄉鎮黨政干部還要準備民情日記本，記錄所聽所聞；問卷和投票調查。比如，“幸福江陰”從最初戰略構想和目標的提出、到評價指標的選取、再到現在每一年的建設成效，都以調查問卷、投票的方式三問于民：問需于民，問計于民，問績于民；市領導蹲村進戶聯系點制度；公共決策的民主化。凡是涉及民生的、涉及到老百姓切身利益的決策，都要讓市民代表參與決策，享有知情權、建議權和否決權等。

（二）優化服務環境

在優化服務環境方面，江陰市委市政府體驗“三服務”理念：服務企業、服務基層、服務群眾。

1. 真心實意服務企業

為企業提供有效服務，助推區域經濟發展，為企業發展搭建四個平臺、為企業發展巧做“加減乘除”法、開展“走進企業、關懷企業、服務企業”活動、優化審批環境，提高審批效率和服務質量。

（1）為企業發展搭建四個平臺

第一，政產學研戰略聯盟。眾所周知，企業往往缺乏科研人才，高校和科研院所缺的是錢，兩者結合可以揚長避短，發揮各自的優勢。所以，1991年開始，江陰市委市政府每年都為全市企業與國內外的知名高校、科研院所搞產學研合作。到2015年年底，江陰市區域產學研戰略聯盟的陣容發展壯大到近350家國內外高校院所、500多家江陰重點企業。該聯盟從成立到發展，為江陰企業的發展引進了大量的人才。

第二，打造自主創新服務平臺。世界上凡是自主創新實力強的國家、城市和企業都很強大。所以，江陰市非常重視提升企業的自主創新能力。為了增強企業的創新能力，江陰市打造了一個三創載體。三創載體是科技創新創業創意載體，是實現科技創新成果孵化、轉化和產業化的重要平臺。通過這個平臺把各種創新資源集聚在一起，搞自主創新。近年來，江陰市以開發區和臨港新城兩個點為主要基地，全力建設“三創”載體，通過“三創”載體大大提高了科研成果轉化率與產業化速度，推進了本市高新技術產業的迅速發展。該措施取得了顯著效果，截止到2015年底，省高新技術企業累計達381家，2015年全市高新技術產業產值達到2436億元。

第三，打造人才引進培養平臺。人才來源有兩個途徑：一個是走出去，一個是引進來。從2006年起，按照“530”計劃總體目標，即用5年時間引進30名領軍型海外歸國創業人才。同時，市委市府為全市企業構建全新的學習平臺。通過一系列的高規格的講座，推動企業家提升駕馭經濟發展的素養和能力。啟動了“中小企業免費培訓工程”，將優質培訓免費送進鄉鎮、送進企業。為提高中小企業經營管理人員素質，在全市范圍內開展中小企業“充電行動”，送教進鄉鎮，讓更多的中小企業在家門口就能享受政府扶持的培訓服務，促進中小企業成長與發展。

第四，建設政銀企合作平臺，創建金融生態區。構建穩定金融合作關系，優化整合金融生態區內的所有金融資源，為江陰企業的發展提供最好的服務。

（2）為企業發展巧做“加減乘除”法

第一，做好“加法”：要為加快企業轉型升級提供服務。目前，江陰市冶金、紡織等傳統產業占到了整個工業經濟總量的70%以上，資源與環境代價大。所以，從生產要素、政策導向、發展氛圍等方面加快企業轉型升級。首先，政府為了企業轉型升級提供一切支持，從20世紀90年代開始，江陰花了大量投入和精力，對紡織、冶金、機械制造等傳統產業進行了大規模的技術改造升級。比如，申港街道的福斯特，原來用的設備都比較落后，生產出的產品科技含量和附加值比較低。在政府的幫助下，公司引進國際先進機器設備，打造一支資深紡織技術人才和優秀管理人才的團隊，現在成了“中國色織面料色彩研發基地”，專業設計研發和生產銷售高檔織物面料。其次，通過政策引導企業加快轉型升級步伐。對高新技術企業實施稅收減免政策、對企業技術改造升級提供政策補貼、對高污染、高耗能企業征收重稅等，來引導轉型升級。再次，在發展氛圍上，組織江陰市那些搞自主創新、技術改造升級成功的典型企業的企業家們對全市企業做宣傳動員，形成一個轉型升級的氛圍。

第二，做好“減法”：要加快騰籠換鳳，幫助企業減少乃至脫離低端制造環節，集中精力搞先進制造業，做大研發和銷售兩個環節。

第三，做好“乘法”：要實現增量經濟倍增效應。所謂增量經濟，是相對的說法。比如說，工業經濟相對農業就是增量經濟；而高新技術產業相對傳統產業就是增量經濟。目前，我們首先培育本土新興產業，然后引導本土原有的企業和吸引外資企業的資金、智力、管理、技術全方位合作，實現“乘法效應”。

第四，做好“除法”：要淘汰高耗能高污染企業。企業只有兩條路可走，要么退出，要么轉型升級。政府不會因為暫時的利稅而舍不得放棄部分不愿意轉型的企業，而會用戰略眼光。同樣的土地、物質資源，做高新技術企業效益更明顯。

（3）開展“走進企業、關懷企業、服務企業”活動

江陰市委市政府有“服務就是環境，服務就是生產力”的理念。每年市委市政府的領導都會分片區，開展“走進企業、關懷企業、服務企業”活動，走訪企業，深入了解企業發展情況，結對掛鉤服務企業，為企業發展出謀劃策。

（4）優化審批環境，提高審批效率和服務質量

針對市級重大投資項目開辟了“行政服務快車道”，實行提前介入、單獨管理、全程跟蹤，切實解決了投資建設項目審批環節多、周期長、程序復雜的突出問題。其次，采用“一表制”操作模式，實現了政府部門之間的信息共享，簡化了辦事程序，方便了企業，同時大大減少了行政服務中心工作人員的工作量。

2. 千方百計服務基層

一是建立市鎮村三級聯動的行政服務網絡。江陰市政府進一步深化了行政審批制度改革，不斷推動市鎮村三級聯動行政服務網絡建設。到2015年，全市已經有243個村（社區）建立了便民服務室，15個鎮（街道）相繼建立了便民服務中心。基層和老百姓辦理一般業務都不需從下面鄉鎮跑到市服務中心來辦理，只要到村便民服務室，或者到鎮上的便民服務中心就能辦理。二是主動上門服務，進行現場辦公。市級機關部門特別是行政服務中心經常主動到基層上門服務，進行現場辦公，進一步提高了行政服務效率。

3. 全心全意服務群眾

（1）構建全覆蓋的公共衛生服務體系

新型農村合作醫療參合率達100%、社區衛生服務覆蓋率100%，形成了較完善的市、鎮、社區三級醫療預防保健網絡。同時，定期開展免費體檢活動。2006年，江陰市全面啟動“幸福江陰，免費健康體檢”行動，為全市參加新型農村合作醫療保險的群眾實行免費健康體檢，并以家庭為單位，建立健康檔案。除此之外，大幅度提高住院補償標準。

（2）社會保障城鄉統籌

首先是就業保障，江陰現在已經構建了一個以市職業介紹中心為龍頭，鎮（區）職業介紹所為依托，街道、社區再就業服務站為補充的就業服務體系。同時，建立了村級勞動保障專職管理員制度。在每個行政村都設立勞動保障工作站，由一到兩名專職管理員，在行政村（社區）內逐家逐戶進行就業保障情況的調查和登記工作，及時了解居民就業保障情況、家庭基本情況和就業愿望等，在此基礎上建立一個勞動力資源信息庫，發布就業崗位信息，及時向企業推薦就業人員，解決信息不對稱的問題。

此外，江陰還建立了政府保障就業的目標責任機制，將新增就業崗位、解決本地農村勞動力就業和城鎮失業人員再就業等核心指標列入政府“50項管理目標”，并分解落實，將實現“個個都有好工作”列入對各鎮黨委政府的年度考核指標。由于產業結構的調整，大量企業由勞動密集型向知識密集型、資本密集型轉化，許多勞動力出現失業。江陰以市職業技能鑒定中心和職業培訓指導中心為核心，以各鎮（區）勞動力培訓指導站為主干，建立了完善的職業技能培訓體系。實施“5年5萬”農村勞動力培訓工程；實施“5年1萬”創業培訓工程，計劃從2006年開始，到2010年共組織10000人參加創業培訓。

綜上所述，江陰市政府從各方面多角度進行了積極探索，不斷積累經驗，在服務企業、幫扶企業、支持企業，到服務全民的醫療、就業等方面做出了顯著成效，能為其他地方政府提供借鑒，基于目前工作中的不足，還將繼續探索與實踐。

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（作者單位：中共江陰市委黨校）