面向綠色發展的環境管理制度研究

任希珍

摘要：綠色發展，既是一種嶄新理念，也是一次深刻變革，更是一套完整制度。綠色發展離不開科學合理的制度保障。文章在生態文明體制改革與制度體系建設的大背景下，深入分析當前環境管理制度體系存在的主要問題，并基于識別出的問題提出未來面向綠色發展的環境管理制度創新政策建議。

關鍵詞：綠色發展環境；管理制度；創新；政策建議

黨的十八大明確提出將生態文明建設納入到國家“五位一體”整體發展戰略布局中。十三五規劃建議中，綠色發展同創新、協調、開放、共享發展理念一起引領國民經濟社會發展各項事業。綠色發展，不僅是一種嶄新的理念，也是一場深刻的變革。

綠色發展，需要科學合理的制度作為保障。新《環保法》及相關配套法規制度的實施，為我國生態文明建設提供了重要的法制保障。在十三五規劃建議中，關于綠色發展的約束性指標清晰明確，既涉及經濟社會發展的考核評價，也包括資源生態環境管理。劃定生態空間保護紅線，構建科學合理的生態安全格局；落實主體功能區規劃，保護國土空間開發；通過橫向及流域生態補償機制來強化激勵性補償；建立以市縣級行政區為單元的空間治理體系，包括空間規劃、用途管制、領導干部自然資源資產離任審計、差異化績效考核等；實行能源和水資源消耗、建設用地等總量和強度雙控行動，強化約束性指標管理；不斷完善用能權、用水權、排污權、碳排放權初始分配制度；健全環境信息公開制度；開展環保督察巡視，嚴格環保執法。這一系列完備的生態環境保護制度為十三五時期國家大力開展環境保護與建設生態文明創造了良好的政策環境，有效地破除了制約綠色發展的體制機制障礙，是實現國家環境治理體系和治理能力現代化的必然要求。

一、生態文明體制改革與制度體系建設

習近平總書記在主持召開中央全面深化改革領導小組第一次會議中提出，要蹄疾步穩推進生態文明建設。2015年9月11日，中共中央政治局召開會議，審議通過了《生態文明體制改革總體方案》?？傮w方案指出了構建生態文明制度體系的總體框架，包括歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度；以空間規劃為基礎、以用途管制為主要手段的國土空間開發保護制度；以空間治理和空間結構優化為主要內容，全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系；覆蓋全面、科學規范、管理嚴格的資源總量管理和全面節約制度；反映市場供求和資源稀缺程度、體現自然價值和代際補償的資源有償使用和生態補償制度；以改善環境質量為導向，監管統一、執法嚴明、多方參與的環境治理體系；更多運用經濟杠桿進行環境治理和生態保護的市場體系；充分反映資源消耗、環境損害和生態效益的生態文明績效評價考核和責任追究制度。要完成這一宏偉目標，需要合理的制度作為根本保障。

二、環境保護制度體系存在問題

（一）環境管理制度轉變落后于社會轉型和經濟發展

環保實踐與快速的經濟增長和經濟發展政策轉型相比通常滯后幾年甚至幾十年?，F階段環境保護工作仍在遵循西方國家20世紀70年代的模式，而不是可能更加適合中國現狀和未來發展的新模式。目前的環境管理轉型正經歷著由“總量控制”向“以改善環境質量為核心”轉變、由“單環境要素控制”向“多環境要素協同控制”轉變、由“行政管控為主”向“法律、行政、經濟措施共同發力、政府企業公眾共同努力”轉變的初級階段，很多政策制度的制定與實施尚處在摸索階段。盡管現任領導提出和推行的明確舉措能在一定程度上緩解環境與經濟發展之間的沖突，但環境管理制度轉變落后于社會轉型和經濟發展。

（二）政府環境責任制度不足

長期以來，唯 GDP 的政績考核機制普遍存在，各級黨委、政府的績效考核體系中環境保護占比重過低。在這種觀念和制度導向下，一些地方政府生態環境保護責任意識較差，對污染環境的行為遮掩庇護甚至行政干預環境執法。反映在體制安排上，則是環保部門的授權及能力有限，環保部門長期處于弱勢地位，受地方政府和其他權力部門干預，很難形成獨立的監管體制機制，進而影響監管。

（三）中央與地方之間管理職責不清

中央和地方環境保護責任劃分不明確，使中央政府對地方政府缺乏強有力的環境監督。過去幾年，為了督促地方政府落實國務院制定和頒布的環境政策，中央相關部委采取了設置區域督察機構、加強流域水資源保護機構職能、實施環境保護目標責任制等多項措施。但由于種種原因，這些制度難以真正發揮出應有的作用。另一方面，地方環保部門在人力、財力、物力方面依賴于對當地政府，使其缺乏獨立的環境管理能力，因此地方環境質量與當地政府的環保意識有很大關系。

（四）生態環境保護相關部門存在職能交叉

生態環境保護相關職能的橫向配置不合理，存在職能分散、交叉、缺位和責權不清等問題，缺乏統一協調能力。現行體制導致了按照要素分割的部門之間職責交叉、效率低下，在各方利益的沖突下嚴重削弱了環保部門的統一監管力度。

（五）環境保護制度實施過程缺乏有效管理

一些污染防治環境保護制度未經實踐檢驗，需要采取適應性的管理手段，避免采用僵硬的手段導致走入死胡同。所有正在制定和將要制定的行動計劃和保護制度都會為將來開創先例，因此必須針對實施效果進行密切的跟蹤監測。如果計劃的實施滯后于嚴重、快速的環境惡化，就可能進一步導致大范圍、復雜的累積影響，例如，土壤污染以及地下水的污染和過度開采就存在這樣的問題。

（六）促進政府與市場、社會良好分工的機制缺位

雖然各方面逐步認識到了市場機制在環境保護中的重要作用，開始使用排污收費、排污權有償使用等經濟手段來保護環境，但是能夠體現生態服務和自然資源價值的市場機制尚待構建，針對環境行為者的激勵機制不足，資源低價、環境廉價甚至無價的現狀需要很長一段時期才能扭轉。

隨著群眾環境維權意識增強，一些在經濟發展過程中損害人民健康和環境的事件越來越受到公眾的關注。一方面，公眾要求行使環境權利、參與環境決策；而另一方面，現有的法律并沒有體現公眾的環境權益與義務。公眾參與已納入治理模式一段時期，但是社會公眾與政府、企業的溝通和協商渠道尚未建立，公眾參與環境保護監督的機制有待完善。

三、環境保護制度體系創新政策建議

（一）正確認識并處理經濟發展與環境保護之間的關系

通過能耗和污染排放的“減法”，助推效益提升的“加法”，是環境保護優化經濟發展的“加減法”。盡管部分環境保護措施阻礙了經濟增長，但從整體來看這種抑制作用只是局限在鋼鐵、火電、水泥等“兩高一資”行業，而對環保產業、現代服務業、高新技術產業等新興行業具有促進作用，有利于產業結構優化。因此，需要理性看待環境保護與經濟發展之間的相互作用。

同時，健全有利于環境保護的經濟政策。改革資源環境產品價格政策，提高排污收費標準，大幅度提高違法行為的罰款額度，引導污染治理設施建設和運營的市場化；建立促進生態環保的財稅政策，加快環境稅改革，完善綠色信貸政策，建立和實施生態補償政策，推動產業發展政策與節約環保政策的一體化。

（二）加快完善生態文明建設體系及評估考核機制

將生態文明、綠色發展指標納入地方領導干部績效考核評價體系，將反映資源能源消耗、生態環境質量、生態資產變化、環境效益指標作為國民經濟核算的重要因子。強化各級政府的領導責任，實施有力的責任制和追責制。完善地方黨政領導干部生態環境損害責任追究制度，建立充分體現地方資源節約、環境保護、公眾參與的評價考核機制。

（三）明確中央和地方的環境管理權責劃分

建立各平行部門的協調管理、上下級部門的垂直管理機制，統一環保部門的財權與事權，增設環保部門的人事編制。國家環保部門內部需要建立統一協調機制，加強部門之間的協調與溝通，完善環保大數據管理。

在中央層面加強頂層設計，強化對地方環保部門的監督管理。在地方層面加強地方環境保護部門的物資保障，強化環境執法，使中央環境政策得到有效落實。

（四）建立不同部門間環境保護的統一協調機制

在法律中明確不同部門的環境保護權責，建立生態環境保護的部門間協調機制。在各項行政決策與執行過程中，切實做到環境保護與經濟社會建設協調發展。政府在制定地區發展戰略與規劃時，應將環境要素納入到綜合考慮范圍之內。

（五）加強環境法治，完善環境立法與執法

加強全國人大環境立法與監督職能，樹立人大立法與監督的權威性及問責制；提高環境法律工作者的環保素質，推動和完善環境公益訴訟制度；提高環境處罰標準，加強環境執法力度。

（六）培育調動市場和公眾力量，形成多元共治格局

在市場機制方面，要充分運用市場機制保護自然資源、控制環境污染。運用污染者付費、排污權交易、征收環境稅等市場化手段提高環境政策的實施效果和效率，讓企業在市場運行機制中自覺履行環境責任。

在公眾參與方面，政府應加強信息公開、暢通溝通渠道。積極向公眾提供參與環境決策的機構與服務，建立環境咨詢機構。加強環境輿論宣傳，倡導健康、綠色的生活方式。著力培養環境保護等社會公益組織，推動環境保護社會治理。注重政府的環境治理，特別加強政府項目決策前的環境保護社會風險評估，完善與公眾的溝通和化解機制。

參考文獻：

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[4]中國環境與發展國際合作委員會.綠色發展的管理制度創新[R].2014.

（作者單位：中共包頭市委黨校）