淺析關于我國憲法土地制度的思考

王域廣+尹凱銘

[摘要]土地作為日常生活中最為基本的生產生活要素，有著極為重要的地位。自1982年，確立了土地國有化、集體化的憲法準則。經過三十多年的經濟發展，土地財政問題、農村社會的抗爭顯性化等問題凸顯。而賦予公民更多的土地權利或許是破題的關鍵。

[關鍵詞]土地國有化；土地財政；抗爭顯性化；土地權利

一、土地國有化之痛

我國《憲法》第十條對于土地制度的規定是：“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有：宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”很顯然，我國土地的所有權在國家或者是集體的手中。

（一）宏觀層面的土地國有的弊端

我國在1994年開始將沿用多年的財政包干制進行了分稅制改革。中央將較為優質的、易征收的稅種大部分統歸入國稅中，并且消費稅、關稅規定為中央的固定收入，國有企事業單位按隸屬關系分別劃歸中央和地方，增值稅按75：25的比例分別劃人中央和地方。中央為完成分稅制改革，作為相關的“妥協”同意將土地出讓的收入部分留給了地方，為以后的“土地財政”隱患埋下了伏筆。1998年，為應對席卷亞洲的金融危機，中央政府決定取消福利分房的政策，實行住房商品化，并在同年，中國人民銀行下發相關文件，鼓勵居民按揭貸款購房。在此之后，隨著房地產行業的飛速發展，商品房價格在節節攀升，而作為最基本要素的土地價格也是水漲船高。土地價格的快速增長，導致了土地出讓金作為政府的收入所占的比例愈來愈高，甚至很多地方超過了稅收收入的比例。

由于土地屬于國家、集體所有，再加上土地出讓金部分歸地方政府所有，這樣就導致了兩個問題。一是尤其在2004年新的憲法修正案關于征收、征用的規定出臺之前，政府從民眾手中取得土地的成本非常的低，以“公共利益的需要”為名，“公共利益”的范圍本身就很難界定，而界定的主體主要是政府，這是不符合邏輯的。對土地沒有所有權的居民很難用《物權法》等維護自身的相關財產權益，而導致了政府用行政力量侵害公民財產權利的行為。這與《憲法》的目的也就是限制國家公權力，保障公民權利是相悖的。

二是很多地方政府從土地出讓金當中得到了很大的利益，這是一種非常危險的行為。因為，公民向國家納稅成為納稅人，這從非常大的程度上保證了納稅的那部分公民是對國家的公權力是有制約作用的，而一旦稅收所占政府收入的比例過低，就會導致納稅人對于國家事權的影響力降低，行政權力會更加的恣意妄為。英國憲法的發展非常重要的原因是因為國王向貴族們無休止的要錢征稅，貴族們忍無可忍后通過一系列的斗爭和國王達成一個妥協，最后制定了1215年的《大憲章》。在這之中我們看到了稅收能夠帶來的憲政起步的契機。

（二）微觀層面公民對土地權利的訴求

從微觀的方面來看，最為直觀的就是，2004年之后當一個具有農村戶口的大學新生在被一線城市高校錄取之后，很少的比例會把戶口從農村的家中遷到城市的高校中，更多的人選擇將戶口留在原籍。造成這種現象的背后的原因是農村的戶口是帶有土地的，而國家正在如火如荼地進行著城市化建設，以及不間斷的拆遷。如果自己的土地一旦被征收征用，就會獲得極高的資本利益。

所以，如果從這樣的兩個方面考慮，若是給予公民更多的土地權利，是有利于國家建設和公民個人的。

二、82年《憲法》關于土地制度制定的背景

該項政策的制定者首先考慮的是國家的穩定以及之后國家建設的效率問題。當然，國家的穩定是一切發展的前提條件，但是隨著改革開放幾十年我國政治、經濟、文化的高速發展之后，關于這一條土地制度的規定，是否可以在考慮國家的穩定之后，能夠在賦予公民更多的土地權利方面做出一些改變呢。

三、對于反對公民取得更多土地權利原因的幾點反駁

關于國家為何要把土地的多有權集中在手中，筆者認為當政者考慮最多應該是兩個方面的問題。一個是土地兼并，若給予公民更多的土地權利，允許自由買賣，土地若是發生兼并，一旦產生了大量的失地農民，引起中國古代王朝周期性興衰更替的社會動蕩會不會出現在當今的社會。二就是前文提到的國家效率的問題，我國這些年大規模的基礎設施建設如修建高速鐵路、高速公路等，一個很重要的前提就是相對于實行土地私有化的國家來說，土地能夠更容易的征收上來，所以這在很大程度上來說，確實就是我們國家建設效率的來源。

（一）對“土地兼并”原因的反駁

首先是土地兼并的問題，對于是不是由于土地兼并導致了古代封建王朝的周期性的社會大動亂，很多人是持有肯定意見的。所謂土地兼并，是指國家控制的編戶齊民即自耕農、半自耕農轉化為佃農土地逐漸集中在少數人手中的過程。

對于我國古代歷朝歷代的農民戰爭，絕大部分是發生在我國的北方地區，而北方地區又由以關中地區為最多。關中地區是我國西起大散關，東到函谷關這一帶的渭南平原地區。但是就在這樣的一個最容易發生社會暴亂的地區，土地的集中度卻是非常之低的，可以說是“關中無地主”的這么一種現象。但是關中并不是完全沒有租佃關系，但它是全國租佃率最低的地區之一，租佃關系的規模可以說是無足輕重的。

華北地區同樣是自耕農的數量占大多數。所以，我們可以得出的結論就是，作為我國古代最容易出現農民起義的華北、關中這一地帶，這里的土地集中度并不像我們想象的那么高，也就是說這一地區的土地兼并并不像我國古代南方地區那樣，土地集中度非常之高，我國古代南方確實是大地主經濟，土地兼并程度遠遠地超過華北地區。但是我國古代南方發生農民起義的數量確實非常之低的。反觀我國古代的北方地區發生的農民起義，同樣不是真正意義上是由于土地兼并而引起的，例如秦末時期的陳勝、吳廣起義，隋朝末期的瓦崗寨起義，是由于不堪朝廷的徭役負擔才被逼反的。

所以通過以上相關內容的簡單論述，古代王朝的興衰并不全是因為土地兼并。土地兼并與爆發的農民起義戰爭并沒有很大的內在必然性的聯系。賦予公民更多的土地權利，那么發生土地兼并的可能性就比較大。但是，在這種期間內，政府如果能夠更多的減少對于民間的商業社會的浸染；或者是能夠更合理的減稅讓利于民；或者依憲、依法治國，那么其帶來的副作用完全可以避免。

（二）對于認為阻礙“國家建設效率”原因的反駁

第二個方面就是關于國家效率的問題。同樣是反對給予公民更多的土地權利，但卻是兩個極端。不同于擔心土地兼并所產生的問題，反而恰恰是考慮到若是放權了，那以后土地的購買、兼并會變得異常的艱難。

我國農村社會主題問題在2004年前后的時間發生了一個很大的變化。就是在這之前，主要是農民不愿意繳納征收的糧食以及相關的稅費。在2004年之后，這一主題隨著農業稅的取消，以及國家大規模的城鎮化建設和房地產市場的火熱，就被切換為了主要是征收土地的問題。這樣一個主題的切換，帶來的后果就是那幾年經常諸見報端的為了土地，公民所進行的維權抗爭，所以以這個觀點反對給予公民更多的土地權利就認為，這樣一來國家如果想在進行大規模的基礎設施投資建設，交易的成本同樣的會變得越來越高。

對于以上的疑問，筆者將從兩個方面來說明一下。首先是關于其中的有關交易成本問題的論述，交易成本的概念是諾貝爾經濟學獎羅納德·科斯提出來的，主要的論點就是若想讓市場的效率變得更高，交易的成本就要變的低，若給予了公民更多的土地權利的話，交易成本會越來越高。這樣的一個邏輯也是沒有問題的，但是科斯先生所提出的交易成本概念是有前提條件的，那就是交易者需要在擁有完全的產權和能夠自由交易的市場的兩個條件下，才會有交易成本的問題，我國目前的情況是這兩個方面的條件都是不符合的，把農民捆綁在土地上，但卻不給予相關的產權，是不利于人、地等的流動、流通的。

第二個是，若談到效率問題，一般普通的情況是不容易分析和說明問題的。我們不妨把這個效率推到極致，也就是怎么才能使效率變得更高呢。那就只能施行古代的那種極權統治了，也就是國家體制，例如秦始皇建長城、隋煬帝修建大運河。把普通的民眾征發為奴隸，只要保持他的肉身的正常生活即可，國家免費的來征用其相關的勞力、財產等。這樣一來，所謂的“效率”就會變得更高。另外的一位諾貝爾經濟學獎得主福格爾先生，就曾論證過在美國南北戰爭之前南方的奴隸制經濟的效率是高于北方的工業經濟效率的。但是這樣的效率已經不符合當今社會的發展現狀。應當在追求效率和個人權利保障之間找到一個平衡點，而不是以追求效率為名侵害個人的權利。

綜合上文中的相關論述，得出的幾點結論就是。假設能夠賦予給公民更多的土地權利的話，并沒有想象中的那樣會帶來非常嚴重的社會后果和問題。當然土地作為經濟生活中最為基本的生產生活要素，牽涉面極為廣泛。所以假設國家考慮這個問題，筆者認為也應當分步來進行相關的改革。

結論

伴隨著我國新一輪的城鎮化進程，土地問題的矛盾將會更加的顯性化。賦予公民更多的土地權利并不能夠解決所有的問題，但是應當作為破題“土地財政”、“農村社會抗爭顯性化”等問題的一個考慮的方向。

幾十年前的人民公社化改造，將建國初分到農民手中的土地又收歸了集體，在很大的程度上讓中國人對自己財產權的保障產生了深深的懷疑，土地作為公民財產權的一個基礎被掏空。

在十八屆三中全會發布的公報中，寫道“賦予農民更多的財產權利”，究竟這個表述中的“更多的財產權利”是不是會有“土地權利”這樣的一個內容，或者說作為最基礎要素的“土地權利”仍然會被排除在外。將是會成為一個影響中國今后發展的重大問題。不僅僅會在很大程度上深刻地影響著我國目前的城鄉關系，更是對我國的城市化進程和政策環境的一種重塑。所以，我國的土地制度對于政治、經濟、文化等的得失影響是非常值得我們去認真梳理和深入研究的。