從公共財產法角度看環境稅改革之正當性

唐辰明

從公共財產法角度看環境稅改革之正當性

唐辰明

美國大法官霍姆斯有言：理論置于法律的教條，有如建筑師之于建房的工匠，乃至最重要的部分。在環境稅改革過程中，最重要的方面就是理清理論層面的邏輯性，從新視角出發形成新思維，并基于此對具體體制機制以及各層面涉及進行研究。環境稅最早可追溯到二十世紀三十年代的“庇古稅”，到九十年代，各經濟發達國家均開展了環境稅制改革。環境稅改革，將實現費改稅和環境保護的行政法干預向財稅法規制的轉化，在此基礎上，相關的面向問題和理論方法也將發生變化，相關的研究結論也將向著財稅法領域發生變化；對環境稅及其改革的正當性應基于財稅法本質新論——財稅法是公共財產法——而開展。本文旨在用公共財產法的理論論證環境稅改革之正當性，從學理角度分析其轉變的優越性。

公共財產法；環境稅；改革；正當性

一、公共財產法、財稅法和環境稅

長期以來，財稅法曾一度被認為是一種宏觀調控法。而對于宏觀調控，無論是在理論界還是在實務界都在認識上存在誤區。論者提出，宏觀調控是一種政府干預，但并非任何政府的干預都是宏觀調控。應當注意，為全面深化改革，應充分發揮市場機制的決定性作用，而政府宏觀調控之邊界應在于“市場失靈”下的干預。另一方面，財稅法涉及多個法律領域和法律部門，如民法，行政法，憲法以及國際法等。經過幾十年的發展，財稅法呈現出新的姿態，并形成了諸多新的思維和理念。

在財稅法界，論者提出：財稅法是一種公共財產法；其主要功能是財政功能，而不是宏觀調控。對于公共財產，我國憲法第十二條規定，社會主義的公共財產神圣不可侵犯。而財稅法規范的就是公共財產。征稅及其管理與經營，財政資金的支出，均屬于公共財產的范疇。可見，財稅法屬于公共財產法范疇，并無不妥。之所以強調財稅法的公共財產法性質，目的在于把握其法律性質，并對環境稅在學理層面展開討論，基于此，就可以進一步檢視環境稅制度，并區分其實然與應然。明確這一理論的正確性，也是本文研究的理論基點。在環境稅從行政費制脫離之后，其面向問題和理論方法也將有所改變；相關研究方法也應有所突破，其結論必然也有區別。

二、稅與費：公共財產權與行政權之區分

在實行環境稅改革中，首先應當注意財稅法即公共財產法與行政法的異同。筆者認為，財稅法與行政法的區別在于，前者較注重社會再生產和經濟再分配。以稅收為例，其形成了私人財產——公共財產——私人財產的循環。另一方面，從憲法角度講，稅收實際上是對私人財產的肯定。這體現于，憲法意義上的財產權，是一種先于國家征稅權的財產權。這意味著所謂賦稅就是對私有財產的正當的和初次的索取。聯系我國憲法第十三條可以看出，國家保護維護公民私有財產的“一部分”即經過賦稅后的剩余值。這就意味著憲法對私人財產的肯定。

反觀行政法，其重視“控權”，限制行政權力濫用，是對財產的消極保護。行政法中公民與國家（部門）的關系是基于公民對公權力的退讓甚至是恐懼，現階段行政法規制并未形成公私良好互動的關系。而稅體現了私人財產的公共義務；公共財產法涉及公私財產流轉分配，體現了轉化的關系，致力于矯正政府與私人之間財產關系的對抗性，緩和雙方的緊張對峙格局。在“財稅法是公共財產法”這一觀念確立以來，其本身就體現了“費改稅”的正當性，這在下文將進一步論述。

三、消極保護到積極保護：行政管理之理論不足

從公共財產收入維度看，行政收費制度下，財政資金的范圍、規模以及收入、支出循環體系將深刻影響到行政機關及其權利框架，所以在傳統的體制下，有“家計財政”一說。而在財稅法的公共性籠罩下，家計財政將逐步向公共財政轉化，并進一步實現向績效性的飛躍。（8）進一步分析，行政權在權力類型上屬于控權為主，屬于對私人財產權的消極保護，而財稅法的本質屬性決定了它在權利類型上是一種積極的權力。

反觀環境稅。所謂環境稅，有人稱其為綠色稅、生態稅，是指向一切開發、利用環境資源（僅指耗竭性資源）或向環境排放污染物的單位和個人對其環境資源的開發、利用程度（量）或其污染行為所征收的稅。它是稅收體系中與資源利用和污染防治有關的各種稅種和稅目的總稱。結合有關文件如《關于完善環境稅收政策頂層設計，加快建立環境稅制度的提案》和《關于加快環境稅立法過程的提案》等可以看出，我國環境稅改革基本目的在于治理我國環境污染，適應嚴峻的環境保護形勢，貫徹落實科學發展觀，轉變經濟發展方式，以及完善環境經濟手段和構建我國環境政策體系。（中國環境稅改革問題研究，蘇明，許文，財政研究，2011年第2期）與其他稅種不同，環境稅加入了“環境保護”這一非財政意義的目的，該項改革是一種“綠色財稅制度改革”。很顯然，對環境的行政性消極保護是無法滿足其要求的。但是從財稅法的公共財產法性質來看，環境保護這一公共性目標可以完美地體現在財稅收入支出的體系循環之中。

首先，國家產生于自然，國家的公民對自然的索取之“返還”這一任務和角色毋庸置疑需要由公民讓渡部分私人財產形成的契約體系——國家來擔任。這里所指“返還”在現行法治中體現為“受益者付費原則”。而“稅”伴隨國家而出現，在任何國家、任何社會都需要財稅這一基礎和重要支撐。在這一層面上，稅的邊界與“行政”是不同的。那么，財稅法擔任這一任務工具之正當性和優越性就體現出來：一，公共性與行政性的區別之一在于前者具有公共性（公益性），而后者強調“權力”規制體制；二，稅法（公共財產法）具有與國家相符合的理論邊界。

四、私人財產“社會義務”論：稅改的合理性

個人財產無論是通過行政收費還是稅收繳納的方式，最終將形成財政收入，并將履行其“社會義務”。所謂財產的社會義務，是指國家為了公共利益的需要而對私人財產施加的義務，是私人財產為了公共福祉而應當承受的正常負擔。其社會經濟背景是個人的基本生存狀態從主要依賴私有財產到主要依賴社會關聯轉變。

財產權的社會義務在學理上可分為“財產權的限制”和“財產的征收”，其判別標準是是否“超過一定的限度”，是否違反平等原則和比例原則，是否構成特別犧牲。前者一般基于純公共物品，因為其未超過一定“限度”，一般沒有國家的補償；而后者因為是“特別犧牲”，應當給予國家補償，并應基于準公共物品而開展。那么明顯地，稅收應當屬于“財產權的限制”，而行政性收費應屬于“財產的征收”。眾所周知，環境稅/費的征收應當是基于公益性而執行，并以自然環境保護為宗旨；而自然環境屬于典型的純公共物品，那么基于環境而收取的“費用”就是正當而非超額征收的那部分財政收入，屬于私人財產權的限制，而非財產的征收；既無須國家予以補償，其財產支出結果（環境保護）也不具有排他性，而應當是純公共性質。這與“稅”的理論范疇相符合。

圖1 基于環境公財產的來源歸屬框圖

五、政府的角色轉變：公共財產視角的“雙重紅利”理論

“雙重紅利”說最早可以追溯到1932年Pigou關于庇古稅的論述，而沿襲庇古稅的研究發現的“雙重效應”即我們所說的雙重紅利效應。雙重紅利說認為，環境稅的改革不僅有利于環境保護（第一重紅利），也有著促進就業，優化扭曲的稅收結構等效果（第二重紅利）。經過多年發展，這一觀點基本得到了全球學者的認可。重要的是關于雙重紅利的爭論，主要集中在其定義和具體內容上，主要研究觀點和總結有效率、就業、分配雙重紅利；以及弱式、強式雙重紅利（Goulder,1995）等。但國內學者還認為，我國改革不應以雙重紅利理論為基礎，因為我國環境稅改革所涉及的行業都是具有壟斷性產業如資源能源等，并以國企居多；如果過分關注于此理論，可能會受到強大的政治阻力。但在公共財產法視角下，該矛盾可能會逐漸得到緩和，實現雙重紅利效應及正外部效應也并非不可能。

從支出維度來看，公共財產法致力于緩和公私矛盾，力圖成為鏈接公共財產和私人財產的紐帶，具有雙重屬性。例如，現階段的財政支出演變趨勢為：從滿足當權者私利的家計財政向公共財政、績效財政轉化，財政公共性將有效化解政治阻力。現代以降，政府公共財產支出越發注重系統分析、成本-效益分析等績效方法，如政府采購法，在開源節流之節流部分尤其注重成本效益權衡，而擺脫了傳統的完全公權力性，開始與私的領域相結合、交流。又如PPP就是典型例證之一。私人部門參與的PPP模式，正形成了“財政支出——公私合作——財政公共性、公益性”這一打破雙重紅利政府阻力的最有效理論循環。

六、結論

每一法律秩序的一致性都要求其理論正當性、程序正義性融入法的價值體系，并以一定的理論為基礎和依歸。環境稅改革的理論正當性在于環境保護的公益性和公私財產流轉的內在契合性，其以公共財產（權）理論為基礎，并以財稅法體系為其法律框架構造；其程序正義則基于稅收法定原則等。稅收政策制定通過民主程序保證其公正性，并以稅收優先原則等為其制度保障。

圖2 環境稅改理論框圖

從圖中可以看出，環境費改稅從各個方面，無論是從理論基礎還是實踐程序方面都有其合理性。另外，在公共財產理論基礎上，財稅收入的稅收法定加入“預算法定”等原則，也是現代學者們的共識，即由傳統的夜警國家向社會國家轉型，由以往的適度干預型政府開始向合作型政府和公共型（公益型）政府轉化，這恰恰和環境稅改的目標相契合。由上文所述，無論從環境稅收的收入端還是支出端來看，其較之行政調控手段必有過之而無不及。誠然，只從理論角度論證其正當性并不完整，其具體體制建設和要素設計亦尤為重要。在理論論證的基礎上進行具體制度的研究，必將又是一項浩大工程。

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（作者單位：湖南師范大學）