以供給側改革促進土地節約集約利用
——以無錫市某開發區為例

文/李娟 李惠明 朱靖

以供給側改革促進土地節約集約利用
——以無錫市某開發區為例

文/李娟 李惠明 朱靖

2014年，《節約集約利用土地規定》（國土資源部令第61號）出臺，江蘇省《關于全面推進節約集約用地的意見》（蘇發〔2014〕6號）印發，無錫市也提出名為“1236”的節約集約用地戰略布局，要求不斷優化國土空間開發格局，顯著提升節地水平和產出效益，提升土地資源對經濟社會發展的承載能力。2015年11月，習近平總書記在中央財經領導小組第十一次會議上提出：“在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革，著力提高供給體系質量和效率。”可見，土地節約集約利用目標與“供給側改革”要求的“引導調控城市規模，優化城市空間布局”、“促進過剩產能有效化解，促進產業優化重組”等目標相吻合，反映了促進土地節約集約利用是落實“供給側改革”的重要抓手，要求從供給側的角度轉變思路，提高土地利用管理效率。

一、開發區土地利用現狀及問題

無錫市某經濟技術開發區（以下簡稱“開發區”）始建于1992年5月。2011年6月，經國務院批準成為國家級經濟技術開發區。范圍包括主區和發展方向區，總面積為45.30平方公里。主區為依法審批界線范圍內的土地，總面積9.20平方公里，發展方向區為開發區的規劃發展區域，總面積36.10平方公里。由于堅持科學規劃、有序開發，園區建設和經濟發展均取得了顯著成效，2014年地均GDP達到10.24億元/平方公里，形成了電子信息產業、機械裝備產業、軟件與信息服務外包產業、生物醫藥產業和商貿物流業等優勢產業集群。

（一）建設用地需求較為旺盛，未來發展空間受限

2015年雖然經濟下行壓力巨大，但開發區注重發揮自身產業園區優勢、落實“四全”提升用地保障水平，產業項目供地是2014年的3倍，總量占到全區一半，在全市15個國家級開發區中排名第二。但從用地格局來看，發展空間有限已經成為制約經濟發展的瓶頸。經過二十多年的發展，開發區主區已基本開發完畢，2014年建設用地總規模達到了723.13公頃，較2009年增長了8.2%。發展方向區外延擴張也較為快速，2014年建設用地總規模為2298.78公頃，較2009年增長了17.61%，年均增長率3.3%。開發區可供應土地日漸減少：主區尚可供應土地多為難以拆遷的農村居民點，土地供應面積逐年減少；發展方向區扣除不可建設的水域等生態用地，剩余32.02%的土地面積可用于經濟建設，按照前5年的建設用地發展速度，僅可持續3.36年。

近年來，開發區通過多種手段拓寬發展空間，努力提高集約利用水平。一是嚴把項目質量關，引進“投資規模大、帶動能力強、發展前景好”的重點產業項目；二是加大存量用地盤活力度，如將低效土地收儲后重新出讓，將存量轉化為生產力；三是開展開發區集約利用評價和工業用地調查等多項基礎工作。開發區節約集約工作取得了較大的進展，但要突破用地空間瓶頸，還需進一步拓寬渠道，提升土地利用效率和產出效益。

（二）節地水平和產出效益不斷提升，但仍有提升空間

為促進土地資源節約集約利用，開發區采取提高土地投資強度、推廣多層標準廠房建造等措施，取得了較好的成效。從2008年開始推行的開發區土地集約利用評價工作來看，開發區土地利用程度、土地開發強度和土地產出強度等指標均呈穩中有升的態勢，2013年主區土地供應率已經達到87%，土地建成率超過95%，工業用地容積率和建筑密度均超過《江蘇省建設用地指標》蘇南地區分行業指標控制值，工業用地固定資產投入強度和產出強度達到較高水平，反映了開發區節地水平和產出效益呈現不斷提升的趨勢（圖1）。

與同類國家級開發區橫向對比發現，本開發區容積率、建筑密度等土地開發強度已位居江蘇省前列，但工業用地地均稅收尚位于全省中等水平，與產出水平較高的開發區相比仍有一定的差距，這與區內部分行業如食品制造業、紡織業、化纖制造業等收入增幅下降、成本上升有一定關系，反映了產業結構優化升級需求較強（圖2）。

（三）土地利用結構相對單一，空間布局有待優化

我國最初設置開發區的目的是為了吸引資金、技術等外部生產要素，促進區域經濟的發展，從而提高工業化水平，因此多數開發區非常注重產業發展，土地用途以工業用地為主，本開發區亦如此。主區產業主導地位已十分突出，建設用地中工礦倉儲用地和交通運輸用地所占比重達90.91%，除必要的商服和住宅配套用地外，經營性用地比重很小；發展方向區已建成區域內工礦倉儲用地及交通用地所占比重超過77%。開發區土地用地結構符合土地利用規劃和城市規劃，但以產業為主的發展模式難免出現第二、三產業比例失調和生活功能不齊全等問題，商業、居住及基礎設施配套等功能的失衡也會造成土地集約利用提升障礙。

主區是開發區發展的起始區域，已發展成熟，部分企業已進入衰退期，形成低效用地，產業重新整合升級是主區所要面對的問題；發展方向區開發時間較短，未建成用地的比重較大，尚有開發潛力，但已建成產業空間布局較為分散，產城融合度不高。

二、當前開發區節約集約利用管理面臨的形勢

（一）開發區進入后期調整階段

經過二十多年的發展，多數“經濟技術開發區”經歷了初期探索階段、中期發展階段、后期調整完善階段。初期探索階段，各開發區依靠財稅優惠、低價土地等吸引企業入駐，工業用地規模快速擴張，土地利用粗放；中期發展階段，開發區政策優勢減弱，基礎設施逐步完善，產業集聚能力增強，引導發展重點特色產業，建設用地規模繼續擴張，土地利用仍較粗放，但土地集約利用制度逐漸建立；后期調整完善階段，區域政策優惠取消，區內區外、外資內資公平競爭，企業間競爭激烈，主導產業日益明確，但部分企業面臨衰退危險，產業結構需優化升級，土地供需緊張與低效用地共存，土地利用向節約集約式發展。目前，本開發區土地利用空間相對飽和，發展空間受限，集約利用水平較高，但盤活存量用地、提質增效任務較重，主導產業明確，形成了優勢產業集群，多數企業進入成長或成熟期，部分行業處于衰退期，產業結構升級及空間優化需求較為迫切。一系列特征反映，本開發區已進入后期調整完善階段。

圖1 開發區主區土地利用指標情況

圖2 江蘇省主要經濟技術開發區工業用地地均稅收情況對比

（二）供給側改革趨勢與土地資源緊約束

我國進入經濟新常態已是共識，經濟增長速度也正從高速增長轉向中速增長，傳統的靠投資、出口、消費驅動的增長方式難以為繼。從投資來看，房地產剛需見頂，去庫存壓力大，人口數量紅利消失，基礎設施建設增長空間受限；從出口來看，勞動力成本上升，且發達國家制造業回流及貿易再平衡，限制出口增長；投資、出口增速下滑背景下，消費增長較為強勁，但中低端消費市場過剩、高端產品供給不足，牽掣消費增速。依賴需求側刺激經濟不可持續，供給側改革成為必然趨勢。供給側改革核心是提高土地、人口、資本、科技、制度等全要素生產率，放松供給約束，解除供給抑制，增加有效供給，引導經濟轉型升級和持續增長。

土地作為重要的生產要素，供給側改革必然需要土地資源的承載及土地政策的支持與配合。未來激發新供給、創造新需求，將引發新的用地需求，但以往的經濟發展已經達到了資源環境約束的承載能力峰值，這要求未來城鎮發展由規模擴張向功能提升轉變，土地由粗放利用向集約利用轉變，探索節約集約的新型發展之路。

三、從供給側改革角度促進土地節約集約利用的建議

（一）調整土地利用管理思路，建立動態高效用地激勵機制

目前開發區土地集約利用管理較為注重供前管理，通過提高用地門檻，防止土地低效利用，主要包括提高工業用地出讓最低價、約定較高的投資強度及產出強度、根據項目產業屬性和投資額等確定土地配額等，但批后管理制度尚不完善，缺乏針對企業發展生命周期的評估機制。建議建立“寬進嚴出”的供地、用地標準：一是在堅持生態、環保、節地的基礎上，根據企業用地需求，采取多種方式、多種形式供地，如先租后讓、租讓并舉等彈性供地，適當降低投資強度要求，降低企業用地門檻；二是注重土地利用長效管理，建立土地節約集約利用綜合評價機制，項目達產后，從容積率、地均產出、地均就業人口、單位能耗工業增加值等指標綜合考核土地集約利用分值，對于綜合得分高的企業給予稅收、金融等方面的激勵政策支持，提高企業高效用地的積極性，對于綜合得分最為靠后的企業采取差別化的用地、用能政策，引導其轉型、創新或退出；三是引導企業自主創新，實現零地擴張，引導企業通過調整產品結構、技術改造等手段提高產出效益，通過優化空間布局、已建廠房加層、老舊廠房改造等舉措擴大產能。

（二）市場化引導低效用地再開發，向存量用地要空間

從供給端和供給結構變化出發，行業周期和技術周期均可劃分為四個階段：新供給形成階段、供給擴張階段、供給成熟階段、供給老化階段。如果一個區域內大部分行業處于新供給形成和供給擴張階段，則經濟活力充足，經濟擴張效益明顯；如果較多行業處于供給成熟和供給老化階段，則活力下降，經濟增速下降。若行業或企業處于供給老化階段，則應暢通其退出通道，通過要素轉移更新供給結構，反映在土地上，則為騰退土地，促進其流轉。因此應積極引導低效企業退出及用地再開發，具體包括：一是發展完善土地二級市場，放松土地流轉方面的約束，盡快建立國家層面的土地二級市場規范性文件，完善土地產權和收益分配體系，降低流轉稅費 ；二是考慮土地具有價值高、不可移動等特點，推動搭建土地流轉平臺，信息公開共享，以提高存量土地流轉效率；三是建立市場取向、利益共享、風險共擔的低效用地再開發機制，在完善法律、科學規劃的基礎上，遵循市場規律，吸引社會多方利益主體參與到再開發進程中來，同時制定優惠政策引導開發；四是引導地方和企業優先使用存量。利用數據中心成果，結合外業實地踏勘，將區域內可用未用地塊的土地情況與既有園區政策有機整合，多角度展示各個地塊的綜合優勢，搭建“互聯網+招商”信息平臺，促進開發區盡快實現以地招商，縮短周期，提高土地利用效率。

（三）調整完善規劃，促進產城融合發展

開發區后期調整階段，區域空間上的政策優勢已不存在，且企業經營成本不斷上升，這就要求開發區加快實現轉型升級。轉型升級更多依靠技術、制度、文化等無形要素，城市功能的優化對無形要素的培育具有積極價值。目前本開發區工業用地占據對主導，居住、商服等用地過少造成開發區用地功能結構失衡，應加快區域內知識、信息、文化、金融以及其他社會服務業的發展，改善生態環境，引導開發區實現“產城融合”發展，為企業創新突破創造條件。因此，建議調整完善現有土地利用總體規劃和城市規劃，加快發展現代服務業和先進制造業，形成互為依托、相互帶動的產業發展格局：一是對于配套發展嚴重滯后的主區，在注重生態安全的基礎上，增加面向就業人群的配套服務設施，同時注重工業鄰里建設規劃，與相鄰區域共享服務圈；二是對于未建成土地面積比重較高的發展方向區，以產城融合為目標，優化產業用地、服務業及基礎設施用地的配比。

（作者單位：江蘇同方土地房地產評估有限公司，無錫市國土資源局錫山分局）