建設鞏固國防和強大軍隊的基礎工程
—— 對《中華人民共和國國防交通法》的解讀與思考

姜魯鳴

建設鞏固國防和強大軍隊的基礎工程
—— 對《中華人民共和國國防交通法》的解讀與思考

姜魯鳴

《中華人民共和國國防交通法》（以下簡稱《國防交通法》），作為黨的十八大以來我國第一部國防立法，是大幅提升戰略投送能力的重大舉措，是依法推進軍民深度融合發展的引導工程，也是促進國防建設法治化的重要法典，對于建設鞏固國防和強大軍隊具有重大意義。

國防建設 國防交通 法律 解讀與思考

作者：國防大學國防經濟研究中心專業技術3級教授、文職2級

2017年1月1日，《國防交通法》正式施行。這是黨的十八大以來我國第一部國防立法，是軍民融合發展上升為國家戰略之后出臺的一部國家法律重典，對于依法推進國防交通建設、建設鞏固國防和強大軍隊具有重大意義。

持續提升戰略投送能力的法治保障

戰略投送能力是國家戰略能力特別是軍事能力的重要標志。毛主席曾經深刻指出，軍隊無非是要學會兩個東西，一個是會打，一個是會走。利德爾·哈特在《戰略論》也中講過，整個戰爭藝術的秘密，就是使你成為交通線的主人。實踐證明，打贏現代戰爭，“會走”更重要。習主席著眼國家安全和發展大局，洞悉世界軍事革命大勢，多次強調加強戰略投送能力建設，深刻反映了現代戰爭制勝機理根本變化對國防交通的新要求。

現代戰爭已進入“秒殺”時代，顯著特征是“快吃慢”，而非“大吃小”“多吃少”，迫切要求戰略投送快速高效；現代戰爭的體系對抗，更加鮮明地表現為以國家實力為基礎的大體系對抗，迫切要求戰略投送實現軍地聯合、統一指揮；現代戰爭節奏明顯加快，戰場形勢瞬息萬變，迫切要求戰略投送反應靈敏；現代戰爭作戰空間多維廣闊，地理交通環境復雜，迫切要求戰略投送實現綜合立體化；現代戰爭環境高度透明，敵空天偵查和精確打擊威脅大，迫切要求戰略投送更具隱蔽性。可見，在信息化條件下，戰爭的過程實際上就是信息流引導物質流釋放的過程，戰爭的優勢和勝勢主要通過戰略投送來營造，作戰的速度和節奏主要通過戰略投送來掌控，機動能力特別是戰略投送能力已成為核心軍事能力最具活力的“基因”。據外軍測算，投送能力提高1倍，戰斗力約增長2至3倍。

為贏得優勢，世界主要國家紛紛超前部署，通過國家立法不斷加快遠程投送力量建設步伐。早在1956年，美國政府就頒布了《聯邦資助公路法》，推動了“國家州際和國防公路系統”的建成。目前，美國所有州際公路每50公里就有一處飛機跑道，許多路段還專門修建了可起降重型飛機的應急機場。為確保民用船舶能夠遂行軍事力量投送任務，一些發達國家頒布《商船法》，規定所有大中型船舶設計要海軍部長或相當級別官員審批簽署才能生效。在法律保障下，一些主要國家保持著強大的戰略投送能力。目前，美軍本土陸上運輸的88%、跨國空運的50%和海運的64%均依托民用運力，所以能在20天海空投送18萬人構建起對阿富汗的半月形包圍圈。英軍用24天將3萬兵力投送至1.3萬公里外的馬爾維納斯群島，也得益于軍民一體化投送。其他一些主要國家遠程投送力量建設，無不采用依法推進軍民融合的模式。

當前，我國面臨著十分復雜嚴峻的國防安全形勢。要有效履行維護國家安全和發展利益，把我軍建成世界一流軍隊，我們的軍事行動空間必須能同時有效覆蓋國土疆域內多個戰略方向，同時還能滿足日趨復雜多樣的海外相關利益地區的投送需求。艱巨的使命任務，要求我們必須依靠足夠的遠程投送能力以保持各戰略方向的“前沿存在”，通過強大的遠程投送力量，確保我們在臨戰的有限時間內完成有效精確的部署調整和力量集結。這就需要從國家安全和發展全局高度，制定實施《國防交通法》，以強有力的國家意志建章立制，對所有相關領域的各行為主體進行全面規范，為掌控現代軍事力量空間位移自由權提供強有力的法律保障，全面提升由公、鐵、水、管、空、網等構成的戰略投送能力。

從我軍現有投送能力看，投送力量依然偏弱，平戰轉換機制不夠完善，改革開放以來形成的巨大國防潛力還難以有效轉化為戰爭實力。更令人擔憂的是，在突破戰略投送能力建設“瓶頸”、加強投送力量和制度建設等方面我們長期缺乏足夠的法律支撐。劍不如人，劍法不能不如人。要根本解決在現代戰爭中“走得快、走得遠、走到位”的問題，必須在加快戰略投送裝備設施建設的同時，通過國家意志，重點加強制度建設，以更加有效地統籌各方、整合資源，形成投送力量建設的合力。

新近頒布的《國防交通法》，全面規范了國防交通建設的統籌機制、利益引導機制和各領域的基本制度，為大幅提升戰略投送能力提供了堅實的法治保障。比如，第三十七條規定，國家以大中型運輸企業為主要依托，組織建設戰略投送支援力量，增強戰略投送能力，為快速組織遠距離、大規模國防運輸提供有效支持。這就明確了戰略投送力量建設的基本主體和主要格局。再比如，第十三條規定，戰時和平時特殊情況下，國家根據需要，設立國防交通聯合指揮機構，統籌全國或者局部地區的交通運輸資源，統一組織指揮全國或者局部地區的交通運輸以及交通設施設備的搶修、搶建與防護，由此確立了完善平戰轉換機制的法律依據。

由此可見，《國防交通法》的基本功能，在于為建設鞏固國防和強大軍隊，全面提升戰略投送能力作出系統的制度安排。這部法律，針對現階段我國戰略投送能力建設中的突出矛盾問題，從國家根本法律制度的層面，對國防交通規劃編制、交通工程設施建設、民用運載工具建設貫徹國防要求等國防交通活動作出權威的基本規范，將多年來形成的國防交通成功經驗固化為法律制度，是一部統籌國防與經濟、平時與戰時、需要與可能，實現我軍投送力量與國家交通運輸力量有機銜接的法律重典。

依法實施軍民融合發展戰略的重大工程

當前，我國軍民融合發展剛進入由初步融合向深度融合的過渡階段，各主要領域軍民融合度大致都在30%左右，新興領域的融合度還要更低一些。軍民融合正處在破除主要障礙的攻堅期和破解深層次矛盾的關鍵期，面臨著一系列體制性障礙、結構性矛盾和政策性問題，背后無不糾結著復雜的利益關系，推進軍民融合發展戰略時常會遭遇“有共識、難落實”的尷尬局面。在一個走向法治社會的國家，凝聚力量、破解難題，必須依靠法的力量。

習主席深刻指出，要善于運用法治思維和法治方式推動軍民融合發展，充分發揮法律法規的規范、引導、保障作用，提高軍民融合發展法治化水平。這一重要論述闡明了法治建設在我國軍民融合發展進程中的特殊地位。與發達國家相比，我國軍民融合的微觀主體、技術起點、經濟體制、法治環境以及國際合作環境均有很大的差異性。總體上看，發達國家的軍民融合發展，是以成熟的市場經濟體制和規范的法治環境為平臺的，因而與社會經濟轉型之間不存在較大矛盾。而我國軍民融合發展是在社會經濟體制仍在轉軌的環境中進行的，經濟環境、法治環境和政策環境還不夠穩定、不夠完善。這對軍民融合發展提出了格外嚴格的特殊要求：推動初步融合向深度融合發展，應當實施“強力推進型”方式，實施比發達國家更有力度的法律建設，以更為強大的戰略執行力和制度推動力促進軍民深度融合。

《國防交通法》是軍民融合發展上升為國家戰略后我國頒布的第一部國防法，在以法治破解軍民融合發展難題的攻堅戰中，其作用形同一艘“破冰船”，承載著攻堅克難、開拓創新的重大使命。進一步看，與軍民融合其他領域相比，國防交通具有更加鮮明的國防和經濟雙重屬性，平時服務、急時應急、戰時應戰，是跨軍地、跨部門、跨行業、跨區域、跨國界的綜合性和基礎性軍民融合領域。

當前，推進國防交通領域軍民融合正面臨諸多問題：利益引導機制不夠完善，政策支持和優惠措施力度不足，用行政命令難以調動公民和組織參與國防交通建設的積極性；軍地聯系主要靠溝通協調，工作中時常出現“缺位”“越位”“失位”的現象，難以形成軍地合力；等等。這些經年累月形成的矛盾問題，都是制約影響軍民融合發展全局性的問題，其深層根源是“軍民分離二元體制結構”。要有效治理軍口和民口“兩張皮”和“多龍治水”問題，迫切需要通過一部帶有基礎性的國防立法，加快實現軍民之間的“車同軌、書同文”。否則，國家就會像“一麻袋土豆”，陷入“有資源無聚合、有實力無能力”的境地。因此，在國防交通這一基礎領域率先突破軍民融合發展的屏障，對深入實施軍民融合發展戰略意義重大。此次頒布的《國防交通法》規定了國防交通領域的基本領導體制機制，規范了國防交通的主要活動，明確了國防交通活動的主要保障條件，覆蓋了交通領域軍民融合發展的主要問題。為此，《國防交通法》在總則中開宗明義，規定“堅持軍民融合發展戰略”“促進經濟建設和國防建設融合發展”。由此可見，深入貫徹實施《國防交通法》是依法治推進軍民深度融合發展的“戰略試驗工程”。

破解體制機制障礙、形成軍民合力，是《國防交通法》的一個鮮明特點。為有效化解軍民分離二元結構，這部法律以國家軍民融合發展戰略為統領，在推動交通領域軍民融合發展制度建設上進行了富有針對性的設計。比如第十五條對國防交通規劃的范圍和編制要求作了明確規定，規定“縣級以上人民政府應當將國防交通建設納入國民經濟和社會發展規劃。”國務院及各級政府“制定交通行業以及相關領域的發展戰略、產業政策和規劃交通網絡布局，應當兼顧國防需要，提高國家綜合交通運輸體系保障國防活動的能力”。可以說，這部法律的基本出發點，是將影響國家安全和發展的全局性問題、單靠軍地某一方面或一個部門難以協調解決的突出問題、各領域融合發展亟須解決的關鍵問題通盤考慮，構建了一個包含規劃、體制、機制、政策、標準、信息、設施、儲備、力量建設在內的綜合舉措體系，對當下破解軍民融合難題，促進經濟社會發展的“棋局”與未來戰場的“戰局”有機融合具有重要的引領作用。

在軍民融合發展中嚴格規范國防交通建設各相關方的責任權利義務，是《國防交通法》的一個重要內容。在軍民融合發展戰略中推進國防交通建設，核心問題是在明確國防屬性的基礎上規范每個行為主體的基本義務。在社會主義市場經濟條件下，經濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化，國防利益與經濟利益的關系更加復雜，圍繞貫徹國防義務而展開的國防建設，與既定的思維觀念、工作格局、利益結構發生碰撞和沖突。在這一背景下，迫切需要通過立法明確政府、軍隊、企業、中介組織、公民個人的責任、權利和義務。《國防交通法》明確規定，“任何組織或者個人都有接受依法征用民用交通資源的義務”。這一規范，是保證國家安全和發展利益、推進國防交通建設的基本前提。

堅持以市場運作方式推進國防交通建設，是《國防交通法》的又一亮點。國防人人有責，但在和平時期貫徹國防原則又不讓相關主體吃虧甚至還能使其贏利，這是在社會主義市場經濟條件下推進國防交通建設的基本法則。目前，我國各種機動車、船舶保有量的85%為民營企業所有，如果按照現行《水路軍事運輸付費辦法》和《鐵路軍事運輸付費管理辦法》，軍運費用較商運低20%至50%。顯然，長期采用這種非市場方法，勢必會影響民營企業和公民個人服務國防交通的積極性。這就需要遵循市場經濟規律，把有利于國家整體和長遠利益的軍民融合，有效轉化為各部門、各地區、各單位的內在激勵，實現參與各方利益的共贏，進而形成各局部利益體都自覺自愿推進軍民融合的格局。在建立市場導向的利益引導機制方面，《國防交通法》作了系統規范，規定“國家鼓勵公民和組織依法參與國防交通建設，并按照有關規定給予政策和經費支持”。同時規定，通過協商方式確定需要貫徹國防要求的交通工程設施、建設項目、民用運載工具，由此增加的費用由國家承擔，并明確了費用支付標準；等等。這些規定充分發揮了市場運作這一有效手段，通過價格、供求、競爭的調節作用，既能使多元投資、多方技術、多種力量向國防和軍隊建設聚焦，又能使國防和軍隊建設成果向經濟社會領域溢出，不斷推進國防建設與經濟社會發展的有機融合，將有力推動軍民深度融合發展。

《國防交通法》系統構建了深入實施軍民融合發展戰略的基礎政策制度建設藍圖，是一部處處閃耀著軍民融合光輝的法律重典，其作用和意義已遠遠超出交通運輸領域。可以預見，隨著《國防交通法》實施后在實踐中的不斷完善，這部法律將越來越具有可復制性和可推廣性，對依法推進軍民深度融合發展將發揮日趨重要的示范和牽引作用。

促進國防建設法治化的重要法典

當今時代，隨著軍事和科技革命的迅猛發展，現代國防已經成為一個科技、知識、資源高度密集，并與社會高度融合的巨系統。能否依法推進國防事業，已成為國家現代治理能力的重要體現和顯著標志。只有加快推進國防建設法治化，才能在國防治理日益復雜化的今天，更好地凝聚國家和社會力量，有效構建以國家整體實力為支撐的現代國防力量體系，鍛造出適應信息化戰爭要求的鞏固國防和強大軍隊。

在國防建設法治化進程中，《中華人民共和國國防動員法》承前啟后，具有重要作用。目前我國只有《中華人民共和國國防法》《中華人民共和國國防動員法》《中華人民共和國兵役法》《中華人民共和國國防教育法》《中華人民共和國預備役軍官法》《中華人民共和國軍人保險法》等幾部法律，國防法律空缺較多，國防法律體系亟待健全。此次頒布的《國防交通法》，既填補了在國防交通領域立法的空缺，也將進一步加快其他同位法和相關下位法的立法進程。《國防交通法》是該領域的“憲法”。有了這部領域性母法后，我們就能在這顆樹干上添枝加葉，就能在這個堅實的地基上增磚添瓦，就能在國防交通總體制度下對現行法規規章進行梳理優化，陸續制定出臺相關下位法和法規條例，使《國防交通法》越來越具有可操作性，同時也會激勵與之相關的同位法的出臺。

進一步看，《國防交通法》的頒布實施，還將為優化國防法治運行環境提供更為廣闊的空間。在實施法治化進程中，有一種現象很值得思考：執法往往比立法更難。一部很好的法律，在實踐中常常走形，法律的貫徹執行力不夠剛性，法律效力往往達不到預期效果。重要根源之一，是中國由東方人情關系社會走向法治社會進程中的現代文化缺失。實踐表明，文化與制度結合的緊密程度直接決定著法律制度的生命力，沒有相應文化支撐的制度只會是一個沒有靈魂的制度空殼。如果執行和運用現代法律制度的人，自身還沒有完成從心理、思想、態度和行為方式上的法治化，再完美的法律制度，也會大打折扣甚至變成廢紙一堆。《國防交通法》的貫徹落實也面臨同樣的挑戰。在現實中，國防交通工作有時還要靠感情來維系，靠關系來協調，靠政治覺悟來推動，還不能充分運用程序化、法制化的工作機制。今天，《國防交通法》已經頒布，但厚植國防交通法發揮效能土壤的任務遠未完成。要使國防交通建設獲得最深厚、最強大、最持久的人力、智力和財力支撐，就要綜合運用教育、宣傳等方法，向社會大眾普及軍民融合理念、現代國防意識和法治文化元素，使全社會認識到貫徹實施《國防交通法》是支撐強國夢、強軍夢的重要國家舉措，這樣才能不斷凝聚起建設鞏固國防和強大軍隊的力量。

[1] 國防大學國防經濟研究中心.中國軍民融合發展報告2015 [M]. 北京：國防大學出版社，2015.

[2] 國防大學國防經濟研究中心. 中國軍民融合發展報告2016 [M]. 北京：國防大學出版社，2016.

[3] 國家交通戰備辦公室. 國防交通立法基礎資料匯編 [G]. 北京：國家交通戰備辦公室，2013.

（責任編輯：胡東霞）

E23

：A

：1002-4484（2017）01-0054-05