在深化改革中開創預備役部隊建設新局面

岳勝軍 于 超

在深化改革中開創預備役部隊建設新局面

岳勝軍 于 超

面對國家安全形勢的深刻變化、面對改革強軍步伐的不斷深入，預備役部隊建設必須找準職能定位、加快轉型步伐、完善運行機制、健全法規制度、破解現實難題，不斷提高履行“平時服務、急時應急、戰時應戰”使命的能力，為維護國家安全發展利益做出新的更大貢獻。

后備力量 預備役部隊 應戰應急

作者：岳勝軍，北部戰區聯合參謀部動員局副局長，上校；于超，駐沈陽鐵路局軍事代表辦事處會計師

習主席站在統籌國家安全與發展、實現富國與強軍相統一的全局高度，提出了推進軍民融合深度發展的重大戰略思想，為抓好國防后備力量建設發展指明了前進方向，提供了根本遵循。站在國家和軍隊深化改革的歷史性關口，預備役部隊作為寓軍于民、兵民一體的武裝力量，必須深入貫徹習主席軍民融合深度發展重大戰略思想，按照改革強軍戰略部署，主動適應戰爭形態加速演變新趨勢、軍隊使命任務新拓展和市場經濟新形勢，統籌規劃，加速轉型，完善機制，破解難題，努力開創建設新局面，進一步提升平時服務、急時應急、戰時應戰能力。

一、在找準職能定位中明確方向

定位決定站位，方向引領發展。建好建強預備役部隊，首要是搞好戰略設計和規劃，搞清組建部隊為什么、讓這支部隊干什么，就是說要找準預備役部隊的職能定位。

第一，預備役部隊是準備打仗的戰略力量。應對戰爭威脅，服務軍事斗爭需要，是預備役部隊建設的基本著眼點和落腳點。組建預備役部隊的優點在于，有利于完善我國“三結合”的武裝力量體系，有利于節省資源、增強國防實力，有利于成建制快速動員起來遂行作戰及保障任務。20世紀80年代，為保證大規模戰爭迅速擴編需要，我國按照就地出兵員、干部和裝備的原則，開始探索預備役部隊組建路子。不管形勢如何發展變化，預備役部隊都是為打仗而存在的，能打仗、打勝仗永遠是這支部隊改革發展不能偏離的“中軸線”。

第二，預備役部隊是保障打贏的重要支柱。過去，受大打思想的主導，預備役部隊實行現役部隊有什么就建什么、淘汰什么就接什么的對應型、增強型建設模式，主要任務是為現役部隊擴編、戰損成建制補充兵員。現在，戰爭形態和作戰樣式發生了重大變化，大打的可能性減小，動員使用預備役部隊直接參加作戰行動的概率降低，預備役部隊主要職能由兵員補充轉向科技支前、由直接參戰轉向支援保障。今后一個時期，預備役部隊建設必須更加注重科技支撐、信息主導，按照總體力量要求，走出與現役部隊結構互補、功能聚合的建設路子。

第三，預備役部隊是應急處突的先鋒骨干。預備役部隊是戰時應戰的重要保障力量，也是急時應急、維護國家安全的常態運用力量。為確保現役部隊保持較高戰備訓練水平、能夠隨時應對戰爭威脅，應首先動用預備役部隊應急處突。預備役部隊具有信息靈通、就近就地、反應迅速、組織健全、突擊力強等優勢，是執行救災救援、維穩維權等非戰爭軍事任務的骨干力量。應以國防法、國家安全法為基本依據，著眼維護國家和地區安全穩定，在突出應戰能力建設的基礎上，強化應急功能的設計、嵌入和轉化，采取“一種力量、多種運用”的方式，賦予預備役部隊應急任務，統籌推進應急準備及各項建設。

二、在發掘優勢資源中推進轉型

當前，預備役部隊攤子大、種類全、規模不小，但打仗能用、打贏管用的力量不多。新形勢下，要聚焦能打仗、打勝仗，充分發揮軍地雙重領導的制度優勢和軍地共同保障的資源優勢，大力優化結構編成，強化質量建設，做到組建一支就像樣、拉出一支就能用。

第一，統籌構建信息系統。信息化是新軍事變革的主要標志。預備役部隊要轉型發展，必須插上信息化的翅膀。從預備役部隊實際看，信息化建設起步較晚、相對滯后，既沒有融入全軍信息系統建設規劃，也沒有很好利用地方信息資源優勢，與保障打贏信息化戰爭的要求不相適應。應加強頂層設計，將預備役部隊納入全軍信息化建設整體規劃。充分利用國家和地方信息基礎設施體系，探索建立預備役人員登記信息中心、軍民通用裝備物資預征預儲數據中心、動員管理信息系統和軍地聯合動員指揮網，為平時管理和戰時征召搭建平臺、創造條件。

第二，著力優化組織結構。結構決定功能。目前，我軍預備役部隊整體結構還不夠合理，主要是陸軍力量偏多、其他軍種力量較少，作戰力量較多、保障力量不足，組織形態和能力水平與履行使命任務的要求都不相適應。應著眼聯合作戰需要，推進軍兵種預備役部隊協調發展。切實改變過去把預備役部隊當做現役部隊“二梯隊”的建設模式，多組建一些現役部隊平時缺、戰時又急需的支援保障力量。

第三，調整組建新質力量。著眼將新型社會生產力、科技創新力轉化為快速動員力和部隊戰斗力，充分利用地方與軍事專業對口的行業系統和大型企業的科技資源優勢，成建制成系統組建應急機動通信、電磁頻譜管控、網絡信息保障、海上偵察救援、高新裝備維修等新質力量，彌補我軍基于信息系統體系作戰能力的弱項和短板。著眼國土防空體系建設需要，以城市防空作戰任務為牽引，優化預備役防空力量結構和布勢，吸納地方專業搶修搶救力量，構建打、防、消一體的整體防空力量體系。

第四，充分吸納地方英才。人才是強軍興軍之本，也是預備役部隊持續發展的力量源泉。預備役部隊現役人員編配較少，無論是平時教學組訓還是戰時遂行任務，骨干力量都明顯不足。預備役部隊是以現役軍人為骨干建立起來的架子型部隊，骨架一旦不堅實，就很難支撐起部隊建設。應大力吸納和編組儲備地方科技人才，聘用部分專業對口的退伍軍人承擔專業修救、技術保障等工作，由政府財政保障，軍地共同管理。這既有利于發掘優秀軍事人才、彌補現役力量的不足，又有利于保留部隊專業骨干、促進部隊戰斗力建設，還有利于節約國防開支、減輕地方安置復轉軍人的負擔。

三、在理順運行機制中融入體系

游離于全軍部隊建設和作戰體系之外自我循環、自我發展，是制約預備役部隊建設深入的瓶頸，是部隊發展陷入兩難境地的根源所在。要從理順和健全機制入手，把預備役部隊融入全軍部隊整體建設之中，使其與現役部隊同步建設、同頻共振。

一是優化組織管理機制。這是深化預備役部隊調整改革的關鍵問題，牽住這個“牛鼻子”，其他問題便能迎刃而解。應主要跟上國家和軍隊改革步伐，抓住軍民融合發展組織管理體系調整完善的有利契機，統籌考慮預備役部隊的編組、訓練、管理、使用以及擔負的使命任務，進一步完善領導管理機制、組織指揮機制和軍地聯合保障機制，解決好建用脫節、建管脫節問題。

二是優化軍事訓練機制。將預備役部隊平時訓練納入全軍部隊軍事訓練體系，建立現役部隊與預備役部隊一體化訓練機制，按照戰時對口補充、支援保障關系，采取要素嵌入、混編合訓等形式，組織預備役與現役部隊同步作業、同步演練。將預備役部隊納入戰區聯訓體系，每年組織作戰和支援保障型力量參加諸軍兵種聯合訓練，定期開展軍地聯合演練，檢驗錘煉預備役部隊快速動員和遂行任務能力，促進基于信息系統的體系作戰能力的提升。

三是優化裝備保障機制。目前，預備役部隊裝備保障渠道不夠順暢，現有訓練裝備大多為現役部隊淘汰的老舊裝備，技術狀況差，維修保障難，成為制約戰斗力生成的一大障礙。因此，應盡快把預備役部隊作戰裝備納入全軍裝備保障體系統籌制定保障計劃，預備役部隊武器裝備、觀通指揮器材應與現役部隊統籌配備，對重點使用的預備役部隊還應優先配發新式裝備，逐步縮小與現役部隊在武器裝備上的時間差和質量差。

四是優化應急管理機制。以公共突發事件應對法、軍隊參加搶險救災條件等法規為依據，將預備役部隊納入國家和各級政府應急力量體系，實現預案對接、任務對接，使部隊動員指揮機制與地方應急響應、領導決策機制銜接起來。應依托預備役部隊，組建國家、省、市三級搶險救災專業力量體系，采取政府采購、部隊使用、共同管理的辦法，配備專業救災裝備器材，為遂行搶險救災任務奠定物質基礎。

四、在配套法規制度中規范秩序

隨著市場經濟的不斷發展，預備役部隊建設面臨的法規制度滯后問題日益凸顯。要按照依法治國、依法治軍的總要求，全面推進預備役部隊法規制度建設，建立系統配套、整體銜接的法規體系，使各項建設有法可依、有章可循。

一是健全戰備工作制度。預備役部隊是寓軍于民的武裝力量，這種特性決定了其戰備工作有自身的特點規律，不能完全套用現役部隊的模式。應研究制定符合預備役部隊建設實際的戰備工作規定，明確各等級戰備條件下部隊所處狀態、等級轉進時限和需要做的主要工作，規范應戰應急條件下快速動員時限、兵員補充數量和裝備物資保障標準。分門別類制定軍民通用裝備編配標準，明確各類部隊預征預儲裝備的品種、型號和數量，組織與地方有關部門和單位簽訂征用協議，切實把征什么、在哪兒征、征多少、怎么征等問題搞清楚。

二是健全基本待遇制度。目前，預備役人員訓練期間只享受數量較少的誤工補貼和職務補助，遠低于外出務工收入，訓練傷亡補償沒有具體措施，基本生活待遇保障體系尚未建立起來，一定程度上影響了預備役人員參加訓練和遂行戰備執勤任務的積極性。應設立預備役人員基本工資、生活補貼、獎金激勵等系統配套的政策制度，完善傷亡撫恤配套制度，對預備役人員實行就業保障，建立起預備役人員基本生活待遇保障體系，激發預備役人員服役和參戰參訓的源動力和積極性。

三是健全征用補償制度。戰時，預備役部隊需要征用補充大量運輸、醫療、修理、生活保障等軍民通用裝備物資，才能遂行作戰及支援保障任務。應遵循預備役部隊戰斗力建設規范和市場經濟運行規律，建立軍民通用裝備物資征用補償法規體系，統一預征預儲的范圍、對象、條件和補償的方式方法，并在公司、企業、勞動、保險等地方法規中增加支持單位履行國防義務、保障預備役人員參加訓練等相關內容，使各項法規銜接配套，便于地方政府和企事業單位依法落實。

四是健全動員征召制度。新中國成立后尚未進行過真正意義上的戰爭動員。預備役部隊組建以來，也沒有組織過一次預備役人員的動員征召。應細化預備役人員的征召配套規定，明確應戰應急狀態下征召預備役人員的時機、條件、標準、程序，動員指揮機構建立的方式方法和運行模式，以及軍地各部門各單位的動員責任，把什么人員轉服現役、什么人員不轉服，標準和條件是什么，不按照規定執行會受到何種懲罰，任務完成后如何退出現役、怎樣進行安置等一系列問題規范好，確保動員征召活動順暢、高效、有序進行。積極探索在戰備執勤和大型演訓期間預備役人員短期轉服、退出現役的方法路子，為戰時動員積累經驗。

五是健全政治教育制度。預備役人員聚之為兵、散之為民，如何抓好思想政治教育，確保絕對忠誠可靠，是需要軍地共同研究的一個重要問題。應規范預備役官兵的思想政治教育工作，制定基層預建黨組織建設標準，合理確定年度教育內容，適當增加集中教育時間，不斷創新教育形式、提高教育實效。應細化和規范預備役官兵授銜、授裝、宣誓等儀式的組織程序和方法，明確預備役人員著軍裝出席紀念、禮儀活動的時機場合，讓榮譽激勵成為政治教育的有效載體。

六是健全軍地聯管制度。預備役軍官來源于地方，成員復雜，絕大多數人員的任免權在地方組織人事部門，預備役部隊對預備役軍官的管理難度大。做好預備役軍官管理，應該從國家層面搞好設計，出臺相應法規條例，明確軍地共管責任、規范軍地共管內容，把預備役軍官的日常管理納入軍地組織人事系統、調配使用納入軍地干部選配機制，依靠軍地組織人事部門聯抓聯管，打破軍地兼用、管理脫節的“隔離帶”，形成抓管理的合力。

五、在破解現實難題中夯實基礎

末端不落實，基礎不扎實，是當前制約預備役部隊戰斗力建設的突出問題，必須下大力研究解決。

一是解決思想觀念跟不上問題。目前，無論是現役官兵還是預備役人員，均存在“后備后用”“后備無用”“后備難用”，輪不上、上不去、打不贏等模糊認識，運籌打仗的使命意識、準備打仗的緊迫意識、當兵打仗的責任意識相對弱化，攻堅克難、勇猛頑強、不怕犧牲的戰斗精神相對較差。為此，必須把解決思想觀念問題作為加強預備役部隊建設的首要任務，以思想解放、觀念更新引領帶動各項改革發展深化。樹立“后備必用”“后備管用”“后備厚備”“后備常備”等觀念，突出抓好形勢職能教育，大力培養官兵的戰斗精神，強化當兵打仗、練兵打仗、帶兵打仗的意識，為預備役部隊建設注入強大精神動力，推動戰斗力標準立起來落下去。

二是解決作戰研究不深入問題。目前，對預備役部隊擔負的具體任務，臨戰訓練的組織實施，以及基本戰法保障法等缺乏系統研究，同時作戰能力檢驗評估的標準體系也沒有建立起來。應大力強化使命課題研究，細化預備役部隊擔負的作戰和支援保障任務，在此基礎上完善預案體系，確保能夠依案動員、依案行動。廣泛開展預備役部隊基本戰法研究，探索戰時動員、作戰運用、組織指揮和軍地聯合保障的方法路子。系統構建臨戰訓練內容體系，明確訓練與考核標準，切實把臨戰訓練與任務需求對接起來，與平時按綱施訓銜接起來。研究制定作戰能力檢驗評估標準，采取靜態評與動態拉相結合的辦法，定期組織考評，既檢驗能力現狀，也發現突出問題，牽引促進預備役部隊戰斗力建設健康發展。

三是解決編組工作有空當問題。編組出戰斗力，編不好就不出戰斗力。市場經濟條件下，預備役部隊編組工作出現一些新情況新問題，特別是“有編無兵”“墻上兵”“柜里兵”等現象比較普遍。解決這些問題，首先要扭轉復轉軍人流失、編兵底數不足的被動局面，按照軍地結合、雙向互控、動態監管的原則，盡快完善預備役登記制度，實行省軍區系統和地方民政、人事等部門合署辦公，做到不服預備役，就不辦理安置手續，相關單位也不能接收。適應國家戶籍制度的改革，由主要依托戶籍地編兵向戶籍地和居住地編兵相結合，做到編組跟著兵員流向走，哪里有優質兵員、就到哪里編兵。全面開展預備役軍官編配工作清理整治，壓減超編人員和協調型干部，盡可能編配復轉軍人和專業對口人員。

四是解決軍事訓練落實難問題。這是個老大難問題，主要原因在于，預備役訓練高投入、低回報，誰訓練多、誰負擔重，致使一些編兵單位不愿出兵、預備役官兵不想參訓。應從政策制度入手，完善企事業單位和預備役人員履行國防義務的強制性措施，同時為編兵單位提供政府補貼、稅費減免、信貸支持等優惠政策，調動企事業單位履行國防義的積極性主動性。從編組源頭抓起，改變計劃經濟時代過度集中編組的方法，加大跨區抽編和單個預備役人員選編，減輕編兵單位出兵訓練對生產和工作的影響，緩解訓練抽人難問題。從科學組訓破局，盡量把軍事訓練安排在企業生產淡季、調整轉換期和農閑季節，化解生產與訓練的矛盾。

（責任編輯：徐永漢）

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