試論我國跨區(qū)域污染協(xié)同治理的特點

【摘要】：環(huán)境污染問題已經(jīng)不再是一個單一區(qū)域的問題，而是呈現(xiàn)出跨區(qū)域污染的發(fā)展趨勢。通過引入跨區(qū)域污染協(xié)同治理機制，不同治理主體間建立合作治理關(guān)系，更有助于環(huán)境污染問題得到有效的解決，共建美好家園。本文梳理了跨區(qū)域污染協(xié)同治理的現(xiàn)狀，總結(jié)現(xiàn)有情況，為協(xié)同治理的下一步提升鋪墊了基礎(chǔ)。

【關(guān)鍵詞】：跨區(qū)域；環(huán)境污染；協(xié)同治理

一、我國跨區(qū)域環(huán)境污染的回顧

一是跨區(qū)域環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件發(fā)生頻繁。多年以來，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的指導(dǎo)思想，讓各地方政府在發(fā)展過程中忽視了對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。重開發(fā)利用、輕環(huán)境保護(hù)的治理理念，極大帶動了地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，但同時也逐漸暴露出日益嚴(yán)峻的環(huán)境污染問題。一些地方政府片面追求經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的上升，而無視企業(yè)排污行為，監(jiān)管力度不夠，頻繁的引進(jìn)一些高污染項目，而這些重污染項目大都遠(yuǎn)離城市核心區(qū)，多建在與其他行政區(qū)域交界的地方，這些地區(qū)多成為環(huán)境污染的重災(zāi)區(qū)[1]。跨區(qū)域環(huán)境污染，已經(jīng)成為當(dāng)前我國環(huán)境污染的主要特點。跨區(qū)域環(huán)境污染，多以水體污染為主，例如2007年5月份發(fā)生的太湖地區(qū)藍(lán)藻暴發(fā)事件，對附近居民群眾的安全飲水造成嚴(yán)重的影響，由于水質(zhì)急劇惡化，給人民群眾的飲水安全帶來極大威脅。2010年7月份，福建省紫金礦業(yè)紫金山銅礦濕法廠因作業(yè)事故導(dǎo)致大量銅酸水滲漏，給下游的汀江部分水域造成嚴(yán)重的污染，周邊生態(tài)環(huán)境遭受重創(chuàng)。這一類事件的發(fā)生，足以說明我國跨區(qū)域環(huán)境污染、生態(tài)破壞等事件屢出不止，亟待得到有效的治理。

二是跨區(qū)域環(huán)境污染帶來的影響日趨廣泛。伴隨我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)水平的不斷提升，以及城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的加快，地區(qū)經(jīng)濟(jì)實力不斷增加，與之相產(chǎn)生的環(huán)境污染問題也變得愈加嚴(yán)重。環(huán)境污染類型不斷增加，水污染、大氣污染、土壤污染等均成為比較嚴(yán)重的污染類型，一些危害比較惡劣的如酸雨、霧霾、有害物質(zhì)排放等區(qū)域性天氣頻頻出現(xiàn)，引起社會的極大關(guān)注[2]。其中，以高PM2.5濃度為典型特征的大范圍霧霾污染事件出現(xiàn)在我國的大部分地區(qū)，京津冀、長三角以及中東部大部分地區(qū)。2013年，全國霧霾天數(shù)平均為29.9天，到2014年增長到35.9天，增長速度極快，影響的范圍也越來越廣。霧霾天氣的產(chǎn)生，對人的身體健康具有極大的傷害，為此，我國政府也在積極開展環(huán)境污染治理工作，每年投入大量的資金用于環(huán)境綜合治理，取得了一定的成效，但任然任重道遠(yuǎn)。如果不能實現(xiàn)跨區(qū)域環(huán)境污染的協(xié)同治理，將會給我國綠色、可持續(xù)發(fā)展；埋下巨大的隱患及威脅。

二、我國跨區(qū)域環(huán)境污染治理的現(xiàn)實

從現(xiàn)實發(fā)展情況來看，我國在跨區(qū)域環(huán)境污染治理方面，主要采取的是以政府主導(dǎo)為主的行政協(xié)調(diào)機制，即從中央政府、地方政府、地方政府間三個不同的層次來實施跨區(qū)域環(huán)境污染治理工作。治理模式主要包括日常管理和應(yīng)急處置兩大塊內(nèi)容，治理目標(biāo)是為了引導(dǎo)和實現(xiàn)跨區(qū)域環(huán)境污染的管理和應(yīng)對[3]。具體來看，跨區(qū)域環(huán)境污染治理的組織模式和運作機制主要包括以下內(nèi)容：

表1 跨區(qū)域環(huán)境污染治理的組織模式和運作機制

Table 1 The Organizational Model and Operational Mechanism of Trans - regional Environmental Pollution

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》以及歐陽帆《中國環(huán)境污染治理研究》總結(jié)歸納得出

從上表中顯示的數(shù)據(jù)可以看出，首先在跨區(qū)域環(huán)境污染治理方面，我國雖然實行的是三層管理的模式，處置相關(guān)環(huán)境污染事件的主體是各地方政府，但是最終的管理權(quán)還是由中央政府掌控，全部接受中央政府的統(tǒng)一管理，因此中央政府實際上發(fā)揮的是協(xié)調(diào)主導(dǎo)作用。其次，從地方政府的執(zhí)行情況來看，地方政府在跨區(qū)域環(huán)境污染治理方面主要以貫徹和落實中央的各項法律、規(guī)章為主，加強日常環(huán)保監(jiān)督與管理，結(jié)合自身實際制定跨區(qū)域管理的地方法律、規(guī)章，實現(xiàn)與中央政策、法規(guī)的無縫對接，嚴(yán)格落實日常環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管舉措，實現(xiàn)對不同區(qū)域的環(huán)境污染治理。再次，各級地方政府間的跨區(qū)域環(huán)境污染治理合作，始終保持一種積極的嘗試與創(chuàng)新姿態(tài)，協(xié)作治理機制逐步完善，合作的范圍不斷拓寬，協(xié)作治理效果有所提升。很多地區(qū)之間都在嘗試探索出一套能夠適合當(dāng)?shù)丨h(huán)境污染治理工作特點的治理機制和制度，通過建立合作的方式，加強不同地方政府之間的相互溝通與協(xié)調(diào)，消除因為利益和權(quán)力割據(jù)而存在的治理壁壘，進(jìn)而推動各級地方政府達(dá)成一致的治理目標(biāo)，共同應(yīng)對跨區(qū)域環(huán)境污染問題[4]。

在中央機構(gòu)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，目前已在多地已經(jīng)建立起了環(huán)境污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制，成立了區(qū)域空氣質(zhì)量保障協(xié)調(diào)小組，對涉及跨區(qū)域污染協(xié)同治理的相關(guān)地實行統(tǒng)一規(guī)劃、治理和監(jiān)管，確保環(huán)境污染水平顯著下降，質(zhì)量水平穩(wěn)步提升，最終實現(xiàn)空氣質(zhì)量全線達(dá)標(biāo)。比如說，我國在廣東、香港兩地籌建了“粵港珠江三角洲空氣監(jiān)控系統(tǒng)”。這一系統(tǒng)的建成，為兩地環(huán)境污染協(xié)同治理起到了很好的協(xié)調(diào)和保障作用，對長期監(jiān)測珠江三角洲空氣質(zhì)量并以此為依據(jù)來檢驗和評估兩地政府在環(huán)境治理方面取得的成效具有重要意義。盡管這一舉措取得了一定的成效，但仍是一個個案，無法代表其他地區(qū)在跨區(qū)域污染治理方面的實際情況。

三、跨區(qū)域環(huán)境污染協(xié)同治理的成就與經(jīng)驗

在跨區(qū)域環(huán)境污染協(xié)同治理中，我國政府進(jìn)行了不斷的努力與嘗試，不同區(qū)域內(nèi)的各地政府采取一系列的協(xié)作計劃和方案，加強環(huán)境污染治理力度，確保治理效果。就目前發(fā)展?fàn)顩r來看，我國跨區(qū)域環(huán)境污染協(xié)同治理方面的成就與經(jīng)驗主要體現(xiàn)在以下方面：

1.設(shè)立了跨區(qū)域的環(huán)境管理機構(gòu)

經(jīng)過長期開展跨區(qū)域環(huán)境污染協(xié)同治理工作，人們逐漸意識到建立全面負(fù)責(zé)跨區(qū)域協(xié)同治理事務(wù)的專業(yè)管理機構(gòu)十分重要。由于在跨區(qū)域環(huán)境污染協(xié)同治理中，多涉及不在同一行政規(guī)劃內(nèi)的多地政府的利益協(xié)調(diào)問題，因此，如果沒有專門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)管理的機構(gòu)，很多治理計劃很難得到有效貫徹和實施。目前，我國已建成的跨區(qū)域環(huán)境管理機構(gòu)主要分為兩類：一是正式的協(xié)調(diào)管理機構(gòu)。我國負(fù)責(zé)環(huán)境污染治理的最高行政主管機關(guān)是國家環(huán)境保護(hù)部，負(fù)責(zé)從全局戰(zhàn)略管理的層面統(tǒng)籌安排環(huán)境保護(hù)工作，協(xié)調(diào)不同行政區(qū)域及重要流域的環(huán)境污染協(xié)同治理工作。作為環(huán)境保護(hù)部執(zhí)法監(jiān)督派出機構(gòu)的環(huán)境保護(hù)監(jiān)察中心，主要負(fù)責(zé)監(jiān)督與協(xié)調(diào)跨行政區(qū)域的環(huán)境污染協(xié)同治理工作，承辦跨流域及行政區(qū)域的環(huán)境糾紛處理工作，其執(zhí)法行為不受地方政府管轄[5]。我國設(shè)立的環(huán)境保護(hù)監(jiān)察中心分布于華東、華南、東北、西南、西北等5大地區(qū)。此外，我國還在七大水系設(shè)立了專門負(fù)責(zé)環(huán)境管理工作的流域管理機構(gòu)，同時負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)領(lǐng)域內(nèi)地方政府間的協(xié)同治理工作。二是非正式的社會組織。我國部分省份或地區(qū)之間，為了實現(xiàn)區(qū)域環(huán)境污染的有效治理，自發(fā)成立了負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和組織本區(qū)域內(nèi)環(huán)境協(xié)同治理的合作組織結(jié)構(gòu)。比如說，粵港持續(xù)發(fā)展與環(huán)保合作小組、泛珠三角區(qū)域的環(huán)境保護(hù)合作聯(lián)席會議以及長江沿岸中心城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會市長聯(lián)席會議等。雖然這些非正式社會組織缺少正式組織的法律地位以及強制有效的治理措施，但是卻彌補了正式組織覆蓋范圍不足的缺陷，很大程度上促進(jìn)了全面協(xié)同治理局面的形成。

表2 我國現(xiàn)有主要區(qū)域性環(huán)境合作組織介紹

Table 2 Introduction of China 's Major Regional Environmental Cooperation Organizations

2.為跨區(qū)域環(huán)境治理提供了立法依據(jù)

跨區(qū)域環(huán)境治理，如果離開了法律依據(jù)，將很難順利推進(jìn)實施。為此，我國政府為跨區(qū)域環(huán)境治理提供了明確的立法依據(jù)。隨著跨區(qū)域環(huán)境污染治理工作的不斷推進(jìn)，我國政府出臺的相關(guān)環(huán)保法律法規(guī)也在逐漸增多。中央政府在頒布實施的環(huán)境治理相關(guān)法律法規(guī)以及文件中，多次提到應(yīng)該建立區(qū)域治理的理念，要求各級政府應(yīng)當(dāng)全力建設(shè)區(qū)域協(xié)作的環(huán)境污染治理新機制。北京、上海、廣東等地區(qū)也紛紛制定了關(guān)于區(qū)域環(huán)境治理的地方性規(guī)章制度，努力尋求不同區(qū)域間的協(xié)作治理渠道。

2004年6月，上海、江蘇、浙江三地政府主管部門共同起草了《長江三角洲區(qū)域環(huán)境合作倡議書》，為推動長三角地區(qū)環(huán)境保護(hù)協(xié)作、創(chuàng)造“綠色長三角”提供有力的平臺。2010年6月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見》，該意見中明確提出，應(yīng)該加強區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作部署，確保城市空氣質(zhì)量的逐步改善和大力提升，提出全面協(xié)同治理的高要求。2013年9月，國務(wù)院印發(fā)了《大氣污染防治行動計劃》，該計劃共提出10條35項可行性較高的治理措施，重點突出跨區(qū)域協(xié)作治理，期待盡早建成“政府統(tǒng)領(lǐng)、企業(yè)施治、市場驅(qū)動、公眾參與的大氣污染防治新機制”的治理格局。2014年4月，國務(wù)院發(fā)布的新環(huán)保法以更加明確的姿態(tài)提出了跨行政區(qū)域的環(huán)境污染以及聯(lián)合防治生態(tài)問題的協(xié)調(diào)機制，為我國跨區(qū)域環(huán)境治理指明了方向。2015年12月，京津冀三地環(huán)保部門為推進(jìn)環(huán)保生態(tài)一體化建設(shè)，共同簽署了《京津冀區(qū)域環(huán)境保護(hù)率先突破合作框架協(xié)議》，明確了環(huán)境污染治理的的重點應(yīng)主要圍繞大氣污染、水污染以及土壤污染，加強聯(lián)合立法、聯(lián)防聯(lián)控，為改善共同區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提供依據(jù)和保障。隨著跨區(qū)域環(huán)境污染協(xié)同治理的不斷推進(jìn)，各類法律、法規(guī)、規(guī)則制度等不斷豐富與完善，這也為我國環(huán)境保護(hù)工作開辟了一個新時代。

四、我國跨區(qū)域環(huán)境污染治理的特點

總體來看，通過我國政府的不斷努力與創(chuàng)新，跨區(qū)域環(huán)境污染協(xié)同治理取得一定成效，專門負(fù)責(zé)跨區(qū)域環(huán)境污染治理協(xié)調(diào)工作的機構(gòu)數(shù)量不斷增多，相關(guān)立法不斷完善，協(xié)調(diào)區(qū)域間的政策法規(guī)體系不斷成熟。綜合來看，我國跨區(qū)域環(huán)境污染協(xié)同治理中，主要呈現(xiàn)出以下特點：

第一，協(xié)同治理中，中央政府長期占據(jù)主導(dǎo)地位，治理措施具有一定的強制性。因為我國政策體制具有一定特殊性，長期以來，中央政府在促進(jìn)區(qū)域間合作方面發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用。如果單獨依靠地方政府彼此之間進(jìn)行相互協(xié)調(diào)與合作，環(huán)境污染治理工作將會很難有效推進(jìn)，尤其是在涉及人力、物力、財力等分配方面，地方政府多會因為過分以自我利益為中心而消極應(yīng)對，缺乏協(xié)作動機與能力。中央政府在政策方面的支持，更是給予跨區(qū)域環(huán)境污染協(xié)同治理有力的政策環(huán)境保障。只有通過更高層次行政領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)調(diào)與支持，在推動區(qū)域間協(xié)作治理方面才能更加順利。

第二，外在需求導(dǎo)向的危機應(yīng)對型協(xié)作。由于環(huán)境治理往往要需要花費大量的財政投入，甚至還有可能因此帶來經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的放緩，因此，很多地方政府因為注重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)而不愿主動參與環(huán)境污染協(xié)同治理。由于缺乏主動性、前瞻性和預(yù)防性，多地政府大都是在出現(xiàn)了環(huán)境危機之后才主動采取協(xié)同治理的舉措，事中控制和事后補救比較多見，因此，外在需求導(dǎo)向的危機應(yīng)對型協(xié)作十分常見。近年來，在舉辦一些大型活動之前，我國政府都會對環(huán)境污染治理比較重視，比提前采取有力措施確保活動期間的環(huán)境指標(biāo)，而當(dāng)活動結(jié)束之后，多又疏于管理與后期維護(hù)，短期內(nèi)就會回到之前的狀況。跨區(qū)域環(huán)境污染協(xié)同治理帶有十分明顯的艱難性與反復(fù)性。

第三，區(qū)域政府間簽署的合作協(xié)議、達(dá)成的共識缺乏足夠的法律效力與穩(wěn)定性。通常情況下，區(qū)域政府間相互簽署的合作協(xié)議，多以與會領(lǐng)導(dǎo)在會上做出的承諾為主要表現(xiàn)形式，沒有法律執(zhí)行效力，后期合作能不能得到有效的開展，很難擁有保障。跨區(qū)域環(huán)境污染協(xié)同合作中，如果某地領(lǐng)導(dǎo)發(fā)生了變動，后續(xù)工作將很難順利跟進(jìn)，協(xié)同治理也就只能停留在會議的形式，缺乏固定的行為制度和行動組織，具有比較大的操作難度。協(xié)調(diào)治理中，一些地方政府缺乏足夠的合作意識，協(xié)同行為很難取得實效。

第四，各參與方存在一定的環(huán)境目標(biāo)差異，治理步伐不一致。跨區(qū)域環(huán)境污染協(xié)同治理中，因各地政府的政治、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的水平存在差別，因此，一方面要治理環(huán)境，另一方面還要兼顧地區(qū)發(fā)展利益，因此彼此之間在環(huán)境目標(biāo)上很難達(dá)成一致意見，協(xié)同治理缺乏保障。很多地區(qū)都是在大力搞經(jīng)濟(jì)的同時進(jìn)行環(huán)境治理，因此協(xié)同治理只能是占據(jù)附屬的地位，缺乏保障。

注釋：

[1] 向俊杰.我國生態(tài)文明建設(shè)的協(xié)同治理體系研究[D]，吉林大學(xué)博士學(xué)位論文，2015年6月.

[2] 張成福.公共危機管理：全面整合的模式與中國的戰(zhàn)略選擇[J].中國行政管理，2003，（7）.

[3] 徐剛，黃訓(xùn)美.政府危機管理中的公共關(guān)系問題研究[J].中國行政管理，2004，（5）.

[4] 劉霞，向良云.我國公共危機網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)——雙重整合機制的構(gòu)建[J].東南學(xué)術(shù)，2006，（3）.

[5] 吳博.霧霾協(xié)同治理的府際合作研究：以“京津冀”及“珠三角”為例[D].華中師范大學(xué)博士學(xué)位論文，2014年4月.

參考文獻(xiàn)：

[1] 向俊杰.我國生態(tài)文明建設(shè)的協(xié)同治理體系研究[D]，吉林大學(xué)博士學(xué)位論文，2015年6月.

[2] 張成福.公共危機管理：全面整合的模式與中國的戰(zhàn)略選擇[J].中國行政管理，2003，（7）.

[3] 徐剛，黃訓(xùn)美.政府危機管理中的公共關(guān)系問題研究[J].中國行政管理，2004，（5）.

[4] 劉霞，向良云.我國公共危機網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)——雙重整合機制的構(gòu)建[J].東南學(xué)術(shù)，2006，（3）.

[5] 吳博.霧霾協(xié)同治理的府際合作研究：以“京津冀”及“珠三角”為例[D].華中師范大學(xué)博士學(xué)位論文，2014年4月.