管仲的問責思想及其當代啟示

【摘要】：中國社會經濟的發展，實現中華民族的偉大復興，都與黨和政府的“管”、“治”息息相關。全面建設惠及百姓的小康社會，需要黨和政府完善內部管理，實施有效的監督管理問責機制。自西周建立封建社會以來，統治階層關于政府官員的“管”、“治”就十分重視，如何建設理想高效的問責機制，也是當代時代背景下黨和國家一直在探索的東西。因此，我們再汲取管仲德育為主，刑罰為輔的官員問責制時，結合實際國情，推動建設官員問責常態化，創新出有中國特色的社會主義問責制。

【關鍵詞】：管仲；法治；問責制；問責常態化

【Abstract】： The development of Chinese society and economy，the great rejuvenation of the Chinese nation are closely related to the \"tube\" and \"rule\" of the Party and the government. Building a well-off society in an all-round way requires the party and the government to improve their internal management and implement an effective accountability and supervision mechanism. Since the establishment of feudal society in the West Zhou Dynasty， the ruling class on the government officials \"control\"， \"governance\" attaches great importance to how to build an ideal and efficient accountability mechanism is the contemporary era of the party and the state has been exploring things. Therefore， when we learn the official accountability system， which is mainly dominated by moral education and criminal punishment， we should promote the normalization of the accountability of construction officials and innovate the socialism accountability system with Chinese characteristics in the light of actual national conditions.

【Key words】： Guan Zhong；The rule of law；Accountability；Accountability normalization

中國共產黨于2016年10月24日至27日召開的十八屆六中全會中就“全面從嚴治黨”方面作了詳細的報告。修訂《中國共產黨黨內監督條例（試行）》，形成黨內的問責制度化、常態化。[1]黨的十八屆三中全會重點研究部署全面深化改革，四中全會倡導全面依法治國，五中全會吹響全面建成小康社會決勝階段的沖鋒號。剛剛圓滿召開的六中全會則著重研究全面從嚴治黨重大問題，將把“四個全面”戰略布局更加系統地提升到新的高度。新形勢下，加強黨內的“管”與“治”，形成制度化的“問責”機制，是全面深化改革進而建設小康社會的關鍵舉措。為此，我們需要借助內在、外在的動力機制，不斷完善監督管理，加強制度建設，為實現社會主義社會的偉大復興保駕護航。

一、管仲的“法”、“禮”治國思想

西周時期，主要的政治思想還是禮樂思想。統治者依靠“倫理”來維持社會秩序，維護統治。“孝”與“敬”作為基本倫理；“禮”作為社會組織法則；以“信”、“義”作為社會人際關系準則。春秋時期，雖然周王室的衰落，禮樂崩壞，但是孝、敬、禮、信、義仍然是人們需要恪守的倫理道德準則，也是為官治世者要恪守的準則。因而，管仲在初任齊國相國的時候還是推崇西周時期的禮樂制度，用以穩定齊國初定的混亂局面，所謂“修舊法，擇其善者而業用之”。[2]

其次，舊法新用。管仲充分吸收繼承西周的“參國”、“伍鄙”制，將士、農、工、商四民分居，從而制定針對不同層級群體的規章制度，分區而治。并在此基礎上提出“里軌制”和選拔“秀民”為士的制度是在新形勢下對西周舊法的“業用”。在繼承舊法的基礎上創設出新的適合時代發展的“新法”以規范臣民，形成新的“問責”制。

再者，“因能而授祿，錄功而與官”，任用官員憑借能力與功勛。“明于分職而督其成事，勝其任者處官，不勝其任者免廢”[3]即體現了管仲得用人與問責思想。讓為官者明白自己的職責，并根據其職責來監督其工作狀況，能勝任的就可以繼續留任，不能勝任的就免去官職。把官員的能力與其職位聯系在一起，給官員們造成壓力感的同時督促他們勵精圖治，擔負起自己應該承擔的職責。

另外，為了進一步更好地考核官員，管仲還在齊國推行了一年兩次的校官制度。所謂校官：一是在年初，孟春之朝，由國君親自檢閱朝臣述職，并根據爵位封賞，用時五天；另一方面是冬季之朝，也是由國君親自聽朝，不過此次的主要任務是論罰罪刑殺，也是用時五天。簡言之，年初的以“布憲”為主，年底進行述職論獎罰。

管仲所推崇的“禮”、“法”治國思想實則是從“民”、“官”的不同角度制定約束不同階級的規章制度，形成層級分明的問責制，加強統治的同時穩定了社會發展。

二、管仲的“法治”問責思想

管仲作為法家思想的典型代表，他主張嚴刑峻法來約束管理臣民。在西周，治國的根本是禮，但這里的禮并非是無所倚仗的，是以法律為后盾的“禮”。與西周重禮輕刑的思想不同，管仲對刑（法）有著獨特深刻的認識，他認為法律具有“立朝廷”、“用民力”、“用民能”、“用民之生死的重大作用”，因而“欲民之可欲，則法不可不重”。[4]雖如此，管仲還是恪守周禮的，“先禮而后刑”，把禮教放在刑罰之前，對觸犯法律、法規的臣民要先“禮”后“兵”。在管仲的心中，禮教是主要的，刑罰只是不得已的輔助手段，實際上就是德主刑輔、禮法并用。這一問責制也成為后來中國兩千年封建社會政治的主要思想，統治者多采用這一問責制。

管仲不僅重視政府對官員的管治，還提倡通過平民百姓的監督來考核官員，以百姓的滿意度來評定政府官員的作為。 管仲在對官員的問責制中注重“順民心”，即成了西周的“敬德”、“保民”思想。管仲發揚了西周時期儒家提出的民本思想，但他的閩北思想又是狹隘的，它所關注的是人民的生存權利和經濟權利，忽視了人民的政治權利、文化權利和教育權利等，這對我們當代社會意義重大，也要求政府要充分重視人民各項權利的均衡發展。以百姓的滿意度作為問責官員的依據，也要保障人民權利的得以實現。

三、管仲的問責制思想對當代社會的啟示

（1）完善官員問責制度的邏輯體系

我國封建社會伊始，統治者就十分注重對政府官員的考核，主要包括德、才、能三個方面。管仲在對政府官員的管治中，主要依靠上級政府下級官員的監督管理，并設立專門的考核機構負責監管事宜。雖然管仲也提出了治國理政要“順民心”，但他卻沒有明確平民應該怎樣參與對政府官員的監督。因此，我國當下在建設政府官員問責制的過程中要堅持政府部門內部上下級的監管問責，還要通過人民社會團體的監督來問責政府官員。 問責主體、問責客體、問責范圍、問責程序以及問責結果是一個完整的邏輯體系，繼而高效的官員問責制必須要構建完整的問責體系。具體邏輯體系如下圖1所示：

第一，關于問責主體。權責理論上，政府官員的權力是其履行職責的需要。從權力來源看，在人民主權的角度上，政府官員的行政權力是人民賦予的，誰授權誰問責。問責主體除了上級政府之外還應包括公民、媒體、社會團體等，而政府內部問責主體還分為縱向問責和橫向問責。縱向問責是政府內部上級政府及行政機關對下級政府及其行政機關的問責，比如全國人大對各級政府官員的問責；橫向問責則是同級政府部門之間的相互制約，也可以是行政、立法、司法三方的平行問責。

第二，關于問責客體。在管仲的問責思想中，問責客體主要是政府的官員，他認為官員是管治的主要對象，至于平民有自然的社會倫理道德來約束。而在現代政府官員管理中，問責客體不僅是政府主要官員，還包括政府領導。需要特別說明的是，在我國公務員雖然屬于政府機構的公職人員，但由于受專門的公務員條例制約，公務員是不在官員問責制管理范圍內的。由此，我國的政府官員問責制更具有針對性，這點是與管仲管理政府官員的思想相一致的。

第三，由于政府官員屬于國家公職人員，我國的國家性質和政府性質要求政府官員必須做到執政為民。所以問責官員的責任范圍非常廣泛，除了德、能、勤、績、廉之外，還涉及一般的責任與義務。然而，不同級別的政府官員所要承擔的責任和義務是不同的，根據其所處的職位及權力大小進行問責。管仲也曾提倡，官員問責要其權力、爵位、品德而定，并非是“一刀切”。總之，政府官員問責范圍可以歸納為一般義務與特殊義務、個人職業行為規范與個人道德規范。

第四，在問責程序上，管仲在對政府官員進行管治時，采取的是年初“布憲”年末“述職”方式，過程簡單粗放，而其中的最終裁決者是國家最高統治者，雖能達到預期的問責效果，但一定程度上具有片面性。在吸取前人經驗教訓的基礎上，我國在制定官員問責制時應該具備完善的程序步驟。

最后，關于問責結果。主要包括紀律責任與終止委任、民事與財政責任、刑事責任三個方面。我國封建社會統治者懲處違法犯罪的政府官員多以刑罰為主，而管仲主張以德育教化為主，刑罰為輔，禮法并用。國家和政府提出的以“德”、“法”治國很好地迎合了管仲的思想，德育為主、刑罰為輔，不僅在文化教育方面盛行，在治國理政方面也同樣適用。

（2）深化“問責”理念，促進問責常態化

“兩學一做”學習教育推動黨性教育常態化。從思想層面讓為官者明確為政者的權利與義務，牢記權力來源。在政府部門內部建設官員問責文化，讓“問責”成為官員們學習的一部分，形成濃厚的“問責”文化氛圍，使問責制滲透在政府官員工作中的每一天，成為一種常態化的附屬。問責制建設背景下推動民評官常態化。“無規矩不成方圓。”官員履行職責需要相應的權力，但權力過大就會出現“越位、錯位”，給國家和人民造成危害。借用邁克爾·曼恩（Michael Mann）對國家能力的辨析框架，可將治理能力分為“專制型權力” （despotic power）和“建制型權力” （infrastructural power）持續推進官員問責制不是一陣風，而是一個常抓不懈的偉大工程，是一場攻堅戰，更是持久戰。“兩學一做”學習教育推動創新發展常態化。隨著社會經濟的發展，創新已不僅僅是經濟、科技領域的創新，政府公共部門同樣也需要創新。

四、總結

當代官員問責制要趨向理性與正義，所謂理性是要正確對待官員的越位與錯位，正確實施引咎辭職，不要讓引咎辭職流于形式。進而，理性看待引咎辭職官員的復出與調任，而不是盲目地抨擊或否定。所謂正義是要補充和完善問責機制：明確政府官員的權責劃分、實施政務公開信息透明、培養成熟高素質官員和公民。

迎合十八屆六中全會精神，建設有中國特色的社會主義官員問責制。堅持以“德”治國育民的同時輔之以“刑”，禮法并用，推動問責常態化。建設縱橫交錯的問責網絡體系，為廉政建設筑就銅墻鐵壁，每一位政府官員都能成為理性的人，正義的人。

注釋：

[1]十八屆六中全會會議議程。

[2]《國語.齊語》。

[3]《管子.明法解》。

④ 《管子.權修》。

參考文獻：

[1]肖俊奇.民評官：以橫向問責強化縱向問責[J].中國行政管理， 2015（1）：52-57.

[2]Michael Mann.The Autonomous Power of the State：Its Origins， Mechanisms and Results.In John A. Hall eds. States in History. Cambridge and Oxford： Blackwell，1986.