淺談文物保護(hù)單位保護(hù)范圍與建設(shè)控制地帶劃定工作

【摘要】：文物保護(hù)單位保護(hù)范圍與建設(shè)控制地帶劃定簡稱為文保單位“兩線”劃定工作，從近年的工作實(shí)踐中，此項(xiàng)工作存在一定困難。為了文物保護(hù)單位的安全，應(yīng)堅(jiān)持“兩線”劃定工作同步進(jìn)行；同時(shí)在實(shí)際工作中要把握好文物保護(hù)單位本體與保護(hù)范圍，建設(shè)控制地帶，文物保護(hù)單位的建筑面積與占地面積，等幾組關(guān)系，并且應(yīng)區(qū)別“兩線”劃定工作的幾種特性，“兩線”劃定的法律彈性，大遺址、墓葬群文物“兩線”劃定的特殊性，優(yōu)越環(huán)境下“兩線”劃定的靈活性。

【關(guān)鍵詞】：文物保護(hù)單位；保護(hù)范圍；建設(shè)控制地帶；“兩線”。

“文物保護(hù)單位制度”是我國對不可移動(dòng)文物給予保護(hù)的重要基礎(chǔ)性工作，而《文物保護(hù)法》中針對各級各類文物保護(hù)單位所進(jìn)行的“四有”工作則是落實(shí)這一保護(hù)形式的根本保障性法律制度。其中保護(hù)范圍及建設(shè)控制地帶的確定有利于確保文物本體的安全及其周圍環(huán)境的真實(shí)性與完整性。[1]，一般此項(xiàng)工作被稱為文保單位“兩線”劃定工作。目前兩線劃定工作，在我縣文物保護(hù)工作中存在一定的困難，本文擬對相關(guān)問題進(jìn)行分析和思考，結(jié)合工作實(shí)踐對一些“兩線”劃定工作的做法進(jìn)行總結(jié)。

一、“兩線”劃定工作中的困難

文物保護(hù)單位的保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶，是保障文物安全的兩道外部防線，起到雙重保護(hù)的作用，工作內(nèi)容是相近似的。在《文物保護(hù)法》2015年修訂以前，“四有”工作中一項(xiàng)重要內(nèi)容就是文物保護(hù)單位要“有保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶”，但修訂后的《文物保護(hù)法》第十五條卻規(guī)定：“各級文物保護(hù)單位，分別由省、自治區(qū)、直轄市人民政府和市、縣級人民政府劃定必要的保護(hù)范圍，做出標(biāo)志說明，建立記錄檔案，并區(qū)別情況分別設(shè)置機(jī)構(gòu)或?qū)ｉT負(fù)責(zé)人管理”[2]，明顯把“建設(shè)控制地帶”的相關(guān)表述從文物“四有”工作中剝離出來了。但《文物保護(hù)法》第十八條又規(guī)定：“根據(jù)保護(hù)文物的實(shí)際需要，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以在文物保護(hù)單位周圍劃出一定的建設(shè)控制地帶，并予公布”[3]但“可以”這一似是而非的表述，給實(shí)際工作帶來了諸多不便。

此外，文物保護(hù)法《實(shí)施條例》中又在批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的行政級別上作了詳細(xì)規(guī)定，所以，縣級文化文物主管部門為了完成“兩線”劃定任務(wù)，就要分別履行多次逐級報(bào)批手續(xù)；加之一些新公布的文物保護(hù)單位“兩線”劃定要求與可能晉升的文物保護(hù)單位在材料上“兩線”要求的重復(fù)規(guī)定，使得縣級文化文物部門在對待同一個(gè)文物保護(hù)單位在申報(bào)前后要兩次開展“兩線”劃定工作，致使此項(xiàng)工作難以順利的開展。

二 “兩線”劃定應(yīng)當(dāng)雙管齊下

關(guān)于文保單位的“兩線”，《實(shí)施條例》第九條對保護(hù)范圍作了明確規(guī)定：“是指對文物保護(hù)單位本體及周圍一定范圍實(shí)施重點(diǎn)保護(hù)的區(qū)域。”其意義在于“在文物保護(hù)單位本體之外保持一定的安全距離，確保文物保護(hù)單位的真實(shí)性和完整性”[4]。關(guān)于建設(shè)控制地帶《實(shí)施條例》第十三條明確指出：“是指在文物保護(hù)單位的保護(hù)范圍外，為保護(hù)文物保護(hù)單位的安全、環(huán)境、歷史風(fēng)貌對建設(shè)項(xiàng)目加以限制的區(qū)域。”堅(jiān)持“兩線”劃定工作“雙管齊下”好處很多，概括來說體現(xiàn)在以下五個(gè)方面：

其一，有利于對文物保護(hù)單位周邊環(huán)境進(jìn)行整體把握，為文保單位科學(xué)保護(hù)提供更可靠的歷史依據(jù)與自然環(huán)境依據(jù)；其二，有利于一次完成規(guī)范文本，可以在同一張圖件上將同一個(gè)文物保護(hù)單位本體以外的“兩線”范圍情況清晰的地展現(xiàn)出來，更有利于在同一個(gè)文本上將一個(gè)地區(qū)的文物保護(hù)單位“兩線”劃定內(nèi)容全部展現(xiàn)出來；其三，有利于在工作中進(jìn)行簡便有效的管理，使相關(guān)部門能夠就同一個(gè)問題進(jìn)行整體研判，以便達(dá)成共識；其四，有利于文物部門與規(guī)劃部門履行報(bào)批程序，便于縣級以上政府進(jìn)行審批并公布；其五，有利于輿論監(jiān)督，使文物保護(hù)單位的“兩線”劃定工作真正在文物工作保護(hù)實(shí)踐中發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

三 把握好“兩線”劃定中的三組關(guān)系

一般在講“兩線”時(shí)，多數(shù)人總是認(rèn)為在文物保護(hù)單位本體以外出現(xiàn)的兩環(huán)全封閉式線路，可是實(shí)際工作當(dāng)中如何確定這兩條線的方向、大小，是一件十分嚴(yán)謹(jǐn)?shù)氖虑椋且婪ㄒ酪?guī)開展文物保護(hù)工作的主要依據(jù)。實(shí)際工作告訴我們，在“兩線”劃定中，必須處理好以下三組對應(yīng)關(guān)系：

（一）文物的本體與保護(hù)范圍、建設(shè)控制地帶的關(guān)系。在實(shí)際工作中，往往存在著把文物本體范圍等同于文物保護(hù)單位保護(hù)范圍的情況，在文物的本體、保護(hù)范圍、建設(shè)控制地帶三者關(guān)系上存在不清晰的認(rèn)識。不管怎么說，文物保護(hù)單位的保護(hù)范圍是必要的，是一定要大于文物本體范圍的安全區(qū)域，否則就失去了“兩線”劃定的作用，“兩線”的功能也將喪失，甚至可能給文物保護(hù)單位本體帶來威脅和隱患。同時(shí)，如果產(chǎn)生了文物本體破壞事件，必然會(huì)造成文物本體遭到破壞情況定性不清，將文物本體遭到破壞變成了文物保護(hù)單位保護(hù)范圍遭破壞，這樣將會(huì)極大削弱對相應(yīng)文物違法行為的制裁力度。所以，在“兩線”劃定中，要確保每一個(gè)文物保護(hù)單位的保護(hù)范圍必須絕對大于本體，建設(shè)控制地帶必須絕對大于保護(hù)范圍，三者的關(guān)系應(yīng)為同心圓。

（二）文物保護(hù)單位的建筑面積與占地面積的關(guān)系。對于那些地表上有建筑遺存的文物保護(hù)單位，尤其是建筑類、墓葬類文物保護(hù)單位，人們通常會(huì)錯(cuò)誤地只是將建筑、房子當(dāng)作文物的本體，錯(cuò)誤地將建筑外圍墻以內(nèi)沒有建筑存在的地方視為文物的保護(hù)范圍或建設(shè)控制地帶。這里存在著一個(gè)對文物本體建筑面積與占地面積如何正確把握與認(rèn)識的問題，是一個(gè)對不可移動(dòng)古代文物建筑、近現(xiàn)代建筑、墓葬形制等如何從空間邏輯上進(jìn)行綜合掌握的問題。文物保護(hù)單位的本體不僅僅只是區(qū)區(qū)幾棟建筑、幾間房子、或者是一個(gè)孤伶伶的墓葬。它是一個(gè)富有歷史文化內(nèi)涵的綜合各方面信息的有機(jī)整體，所以，我們在確定該文物保護(hù)單位占地面積時(shí)，這個(gè)占地面積可以是地表上有建筑樣式存在的面積，也可以是沒有任何建筑樣式存在的面積（如遺址類文物）。

我們一定要防范那種以文物的建筑面積來取代或混淆文物占地面積、直至混淆文物本體認(rèn)定的情況發(fā)生，為文物保護(hù)單位爭取本來應(yīng)得的保護(hù)范圍空間。

（三）文物保護(hù)單位的整體與局部的關(guān)系。因?yàn)楹芏辔奈锉Ｗo(hù)單位在申報(bào)批準(zhǔn)公布時(shí)存在“打包”的情況和一個(gè)文物保護(hù)單位因歷史原因被分割成多個(gè)局部等情況，這就給“兩線”的劃定工作帶來了一定難度。這就要我們正確處理好文物的整體與局部的關(guān)系。對于那些由多個(gè)相對而言獨(dú)立的文物遺跡“組合”而成的文物保護(hù)單位，在劃定“兩線”時(shí)，要一組一組地劃，堅(jiān)決杜絕“打包”行為。對于那些因自然、社會(huì)歷史等多重原因而形成的同一個(gè)文物保護(hù)單位被人為分割的現(xiàn)象， 一定要小心謹(jǐn)慎的正確處理好它的整體與局部之間的關(guān)系、原貌與現(xiàn)狀的關(guān)系，要搞清全貌和實(shí)質(zhì)，盡量不要“成組”分割。例如一些墓葬群、建筑群、廂房、照壁、池塘井泉等因后期道路建設(shè)、河渠水溝、私搭亂建、新建開發(fā)等原因而被分割開，則應(yīng)該通過“兩線”劃定工作使它們實(shí)現(xiàn)歷史風(fēng)貌性“集合”，進(jìn)而為以后的文物維修復(fù)建留下余地。

四、把握好“兩線”劃定工作中的三種特性

（一）“兩線”范圍內(nèi)的法律靈活特性

劃定“兩線”其根本目的在于為了更加便捷有效地對文物本體進(jìn)行科學(xué)化與規(guī)范化的保護(hù)，對“兩線”范圍內(nèi)的事項(xiàng)進(jìn)行全面控制，但是這并不等于就是說從此之后“兩線”范圍內(nèi)就絕對不可變動(dòng)的。建設(shè)控制地帶內(nèi)的建設(shè)行為可以存在自不必諱言，在文物保護(hù)單位的保護(hù)范圍內(nèi)，《文物保護(hù)法》也沒有絕對禁止特殊情況下的建設(shè)行為。其第十七條規(guī)定：“文物保護(hù)單位的保護(hù)范圍內(nèi)不得進(jìn)行其他建設(shè)工程或者爆破、鉆探、挖掘等作業(yè)。但是，因特殊情況需要在文物保護(hù)單位的保護(hù)范圍內(nèi)進(jìn)行其他建設(shè)工程或者爆破、鉆探、挖掘等作業(yè)的，必須保證文物保護(hù)單位的安全，并經(jīng)核定公布該文物保護(hù)單位的人民政府批準(zhǔn)，在批準(zhǔn)前應(yīng)當(dāng)征得上一級人民政府文物行政部門同意；在全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位的保護(hù)范圍內(nèi)進(jìn)行其他建設(shè)工程或者爆破、鉆探、挖掘等作業(yè)的，必須經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，在批準(zhǔn)前應(yīng)當(dāng)征得國務(wù)院文物行政部門同意。”其實(shí)“特殊情況”的表述已為實(shí)際工作中的行為留有余地，體現(xiàn)了法律的“靈活性”，表明在文物保護(hù)單位的保護(hù)范圍內(nèi)有些活動(dòng)仍然是被許可的，關(guān)鍵在于履行必要的報(bào)批程序。

（二）遺址、墓葬類文物“兩線”劃定的特殊性

古遺址、古墓葬類文物的本體主要存在于地表之下，或大多處于田野之間，遠(yuǎn)離城市集鎮(zhèn)。通常情況下，古遺址古墓葬的占地面積比較容易調(diào)查清楚，文物本體四周的現(xiàn)狀相較于一般性建筑遺存、尤其是處于城鎮(zhèn)中及民居建筑中的文物保護(hù)單位要簡單許多，環(huán)境遭到破壞的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)要小得多。因此，對此類文物保護(hù)單位的保護(hù)范圍可以考慮劃得稍大些，對于第二道防線“建設(shè)控制地帶”可以從歷史風(fēng)貌上酌情考慮，如果文物保護(hù)單位周邊地帶是曠野，四周又有群山環(huán)抱或處于大山懷抱中，同時(shí)，當(dāng)?shù)匕l(fā)展規(guī)劃中又無在此地興建其他大型項(xiàng)目的中長期規(guī)劃，文物部門可以針對這種特殊性情況，不再強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持一定要?jiǎng)澏ńㄔO(shè)控制地帶，除此以外的情況下，都應(yīng)該考慮“兩線”劃定要齊全，且要堅(jiān)持“兩線”劃定工作雙管齊下。

（三）優(yōu)越環(huán)境下“兩線”劃定的靈活性。

劃定“兩線”的最終作用的是為了文物保護(hù)單位的安全及歷史風(fēng)貌的保存和與周邊環(huán)境協(xié)調(diào)，但是，由于文物所處環(huán)境的先天差異性極大，加之《文物保護(hù)法》中對建設(shè)控制地帶的劃定沒有作硬性要求，因此，那些文物保護(hù)單位可以不劃第二道防線，需要我們仔細(xì)考慮。除了以上所說一些古遺址、古墓葬特殊情況外，對于一些生存環(huán)境先天相對優(yōu)越的文物保護(hù)單位，也可以考慮將保護(hù)范圍劃得稍微大一些，對建設(shè)控制地帶可不作硬性要求。如置身于校園、公園、歷史文化名城名鎮(zhèn)中的歷史文化街區(qū)、政府機(jī)關(guān)大院等環(huán)境下保護(hù)單位，其周邊環(huán)境一般來說相對比較穩(wěn)定，新的建設(shè)行為發(fā)生的概率和頻率相對較低，因此在確保保護(hù)范圍合理劃定的必要條件之下，（同時(shí)保護(hù)范圍劃定要能夠滿足對文物本體長遠(yuǎn)保護(hù)的需要），可以考慮不再另行劃定建設(shè)控制地帶。

注釋：

[1]范敬宜、單霽翔等.文物保護(hù)法律指南[M].北京：中國城市出版社，2006：29.

[2]《中華人民共和國文物保護(hù)法·中華人民共和國文物保護(hù)法實(shí)施條例》，北京：中國法制出版社，2015：23.

[3]《中華人民共和國文物保護(hù)法·中華人民共和國文物保護(hù)法實(shí)施條例》，北京：中國法制出版社，2015：24.

[4]朱明敏.關(guān)于文物“四有”工作的幾點(diǎn)思考[J].廣東技術(shù)師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2016（3）.