食品監管瀆職罪司法適用中的問題探討

【摘要】：頻繁發生的食品安全事故，給公眾的生命健康帶來了嚴重危害，食品監管機關是否作為受到質疑。食品監管瀆職罪施行后，司法機關查處食品監管瀆職罪存在適用難的困局，在促進食品安全方面沒有實現社會所期望的目的。針對存在的問題，完善食品監管法律體系、設立食品監管瀆職罪立案標準、適用間接因果關系，使食品監管瀆職罪適用順暢，推動食品安全監管。

【關鍵詞】：食品安全；監管瀆職；因果關系；立案標準

2011年2月，全國人大常務委員會審議通過了《中華人民共和國刑法修正案（八）》，在刑法第40后增加“食品監管瀆職罪”，于2011年5月1日開始施行。據網絡統計，2010年食品安全事件5起； 2011年食品安全事件16起，其中5月1日以后的8個月發生11起， 全年同比上升220%；2012年發生食品安全事件24起， 同比上升50%。食品監管瀆職罪施行后的近兩年時間，食品安全事件沒有下降，反而上升；大多數食品安全事件，不是職能部門主動查處，而是媒體當先鋒。每一起食品安全事件，或已經造成食品安全事故，或是食品安全事故重大隱患。公眾認為，通過食品監管瀆職罪來促進食品安全監管的期望并沒有實現。究其原因是多方面的，但食品監管瀆職罪在司法適用中面臨諸多困難是其重要因素，化解這些困難是發揮食品監管瀆職罪作用的唯一辦法。

一、影響食品監管瀆職罪司法適用的現實問題

1、食品監管法律體系中有關規定、術語模糊籠統，存在監管空白，認定監管人員瀆職依據缺失 。

以2011年重慶市查處的，全國“十大食品安全案件”之列的“毒血旺”案件為例， 監管機關之間對“血旺”是初級農產品還是食品認識不清。 從《食品安全法》對食品的定義和社會一般觀念的理解，農產品（初級農產品）與食品是從屬關系，屬于食品的范疇；而根據《農產品質量安全法》對農產品的定義，無法體現農產品從屬于食品。在流通環節前，農產品及加工由農業行政部門或商務部門監管， 食品生產及加工由質監部門監管；農產品和食品在流通環節統一由工商行政部門監管。 因兩者在流通環節前分管主體不同，該物品發生食品安全事故后，追究瀆職責任的第一步就是分清物品屬性查找到監管主體。但實務中，要把每一種農產品和食品絕對區分開根本無法操作。 工商行政管理機關負責流通領域的商品質量，但當前的食品監管法律體系，沒有明確進入流通領域的分界點？在流通環節的運輸、倉儲時段，交通、商務部門也有監管權限，但工商行政管理機關如何與交通、商務部門銜接規定不明確。

在分段監管的模式中，出現食品安全事故的時段也常常是監管職責模糊或空白的地段。認定瀆職的依據是法定職責，無職責就無責任。 因此，有很多食品安全事故，因相關規定、術語模糊籠統，無法準確界定監管機關，而無法追究瀆職責任；因無法及時追究瀆職責任，食品監管機關就更加消極懈怠，不主動完善、履行監管職責，造成了惡性循環。

2、沒有食品監管瀆職罪立案標準，導致立案、訴訟困難

食品監管瀆職罪施行后，沒有明確立案標準。最高人民檢察院的李忠誠副廳長曾參照其他瀆職罪名提出了立案參考標準，劉旭紅、李京處長也曾對立案標準提出建議。在司法實務中，多以參照濫用職權罪、玩忽職守罪、環境監管失職罪的立案標準。 也有學者提出參照商檢徇私舞弊罪、動植物檢疫徇私舞弊罪的立案標準。 這些觀點在實務中起到了很好的指引作用。因并非“量身定做”，存在一定的局限性，限制了食品監管瀆職罪的立案范圍和打擊力度。食品安全事故最大的特征是：人體危害隱蔽，損害后果在短期內表現不直接、不明顯；造成食用者精神壓力大；影響社會對政府公權的信任；影響黨、政群眾基礎。同時，司法實踐對“惡劣社會影響”、“重大損失”等籠統性規定認識上常常產生分歧。

3、多部門分段監管體制，導致認定食品監管瀆職罪因果關系復雜

刑法上的多因一果是瀆職犯罪因果關系的特點，沒有瀆職行為就沒有危害結果，是認定瀆職行為與危害結果之間因果關系的通說理論。 在立案查處食品監管瀆職罪過程中，卻存在操作上的難點。在分段監管體制下，監管順序上存在時間的先后，監管職責的依據常常存在法律效力級別的不同，且存在監管職責重疊，在多個監管機關都瀆職的情況下產生損失后果，哪個機關的瀆職行為與損害后果具有刑法上的因果關系，實務中認識不統一。 因此，有觀點認為：根據《食品生產許可證管理辦法》規定，食品生產許可由質監部門審批，該作坊無生產許可而生產，應該由質監部門監管。此外，食品生產在前，流通在后，在牛血液中加入甲醛的犯罪行為屬于生產環節，如果質監部門依法監管，在食品流通環節就不存在食品安全問題。質監部門瀆職是犯罪行為最直接的原因，因而具有刑法上的因果關系。雖然在市場銷售環節，工商部門也疏于監管，但這只是犯罪完成狀態的持續，銷售也僅僅是犯罪的目的。

二、應對食品監管瀆職罪司法適用中問題的策略

1、完善食品安全法律體系，制定統分有序的部門、崗位職責

一是完善食品安全法律體系。使相關的法律、法規之間層次分明、協調有序、完整嚴密，上、下位法，平行法之間無矛盾沖突，無法律監管的空白地帶，法律體系與監管機制密切配套，分段監管對接無空隙。 二是根據上位法，建立嚴謹、詳盡的部門、崗位職責，并報食品監管綜合協調機構備案。

2、盡快制定食品監管瀆職罪立案標準

食品監管瀆職后，及時有效的處理，是防止監管機關消極懈怠，促進食品安全監管的重要方面。 制定食品監管瀆職罪立案標準建議考慮的幾個方面：一是生產、銷售的食品“對人體健康可能有危害”是食品監管瀆職罪損失結果表現形式的一個方面。二是食品安全事故對人體損害的潛伏性和間接損失的不可預知性。 三是食品安全瀆職罪的社會危害性遠遠大于一般瀆職行為，要降低入刑門檻，這與食品安全監管瀆職罪立法思想一致。四是便于在實務中量化和操作。

3、解決好食品監管瀆職罪適用中的幾個具體問題

食品監管機關、公安機關、檢察機關、審判機關全面開展打擊食品監管瀆職罪的專題培訓，解決以下問題：一是在認定食品監管瀆職罪因果關系時，適用間接因果關系，而不能完全用直接因果關系、必然因果關系來認識食品監管瀆職罪的因果關系。 只要瀆職行為與原案犯罪行為具有事實上的關聯，是造成后果原因之一，就應當認定為瀆職行為與損害后果具有刑法上的因果關系。二是多個法律、法規或規范性文件對不同監管機關規定的監管職責重疊時，發生食品安全事故后，承擔瀆職責任的主體和依據要明確。三是監管職責空白區域發生食品安全事故時，承擔瀆職責任的主體和依據要明確。

隨著食品監管法律體系、食品監管瀆職罪相關配套規定逐步完善，食品監管瀆職罪適用會變得順暢，在保障食品安全方面將發揮重要作用。

參考文獻：

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