論貧困少數民族地區教育扶貧的法治化保障

【摘要】：扶貧攻堅是“十三五”規劃的重中之重，亦落實四個全面戰略布局的關鍵舉措。教育扶貧就是營造起扶貧扶志扶智的環境，解決人的素質先脫貧。“治愚”和“扶智”，最根本就是發展教育。主要通過抓緊制定民族地方教育扶貧條例，自治條例、單行條例，完善監督制度，來完善貧困少數民族地區教育扶貧的法治化保障。

【關鍵詞】：少數民族；教育扶貧；法治保障

一、教育扶貧研究的背景

“教育是幫助人們擺脫貧困的最重要途徑。教育不僅僅讓人們擁有一份工作，更讓人們工作穩定，工作條件和待遇良好，這也是經濟獲得更大發展、更長遠發展的基礎。”[1]“治貧先治愚、扶貧先扶教”，貧困少數民族地區的教育扶貧建設，更是國家打贏脫貧攻堅戰，全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的中國夢的重要內容。

從教育扶貧的角度來看貧困問題，是因為經濟貧困往往與知識和教育的貧困聯系在一起。據國家統計局數據顯示2015年民族八省區農村貧困人口為1813萬人，民族八省區農村貧困人口占全國的比重為32.5%，少數民族地區由于歷史和自然地理原因，困難群眾多、群眾困難多，貧困程度深、脫貧任務重。隨著教育的成本越來越高，貧困家庭用于教育的支出占家庭總收入的比例也來越大，因教致貧現象時有發生，民族貧困地區教育發展呈現出“經濟落后，教育停滯；教育落后，經濟貧困”的循環累積因果效應，貧困問題始終不能根本解決。

二、教育扶貧的法理：

教育扶貧是指國家對貧困地區的貧困人口提供教育資助，提升貧困地區教育質量，通過教育資金的投入服務使得貧困人口獲得較高科學知識，掌握擺脫貧困的勞動技能，并在貧困地區人口素質文化不斷提升的過程中，推進貧困地區社會、經濟、文化的快速發展，最終實現脫貧致富目的的一種扶貧方式。教育公平是社會公平的重要基礎，要不斷促進教育發展成果更多更公平惠及全體人民，以教育公平促進社會公平正義。

貧困少數民族地區的少數民族群眾顯然屬于弱勢群體，首先應該解決的就是弱勢群體的受教育權問題。[2]政府和教育行政部門在負有保障少數民族地區的貧困子女接受教育的法定義務的同時，也享有通過立法、行政管理等手段進行教育管理的權利。作為一項憲法權利，受教育權在憲法性質上是屬于積極的社會權利，而不是消極的自由權，是憲法賦予國家的積極責任，也是實現平等價值的憲法形式體現。[3]

三、現有法律規制及不足

現行1982年《憲法》第19條規定了國家發展教育事業的原則性規定，第46條規定了公民有受教育的權利和義務；民族類法律規定以《民族區域自治法》為核心，第37條規定了民族自治地方自主地發展民族教育第71條規定，加大對民族自治地方的教育投入，國家幫助民族自治地方培養和培訓各民族教師；教育類法律一般是通過個別具體條文來實現。以1980年我國第一部教育法律《學位條例》為起點，我國相繼制訂了《民辦教育促進法》、《義務教育法》、《教育法》、《職業教育法》、《高等教育法》。國務院制定《教師資格條例》、《民辦教育促進法實施條例》、《中外合作辦學條例》等行政法規。教育部制訂《學生傷害事故處理辦法》、《普通高等學校學生管理規定》等七十多項規章；未成年權利保障類法律以《未成年人保護法》為主體，第3條規定未成年人享有受教育權；其他通用類法律是通過法律個別條文的規定從救濟的角度保護少數民族的受教育權。

現有法律規制的不足主要體現在以下幾點：一是政策與法律界限不明晰，民族教育權保障工作以政策為主。從我國現實來看，保護貧困少數民族教育權的制度實踐中，政策性手段實質上具有重要地位，甚至很多時候超越了法律手段的實際調整效能，成為保護少數民族受教育權的主要方式。以雙語教育、少數民族高層次人才培養計劃等耳熟能詳的惠及少數民族受教育權的重大舉措，實際上都是源自于政策而非法治層面的體恤與保障。二是教育行政救濟制度不健全。行政申訴范圍規定不明且申訴程序規定缺乏規范性。根據《教育法》第四十二條對學生申訴制度的規定，受教育者只能因為學校的開除或者退學處分才能向有關部門提起申訴，但這里提到的有關部門到底是學校內部的部門還是教委等教育機構，以及學生應該怎么申訴，什么樣的情形才可以申訴，應該怎么樣進行申訴，還有法律效力如何等問題都沒有法律的明確規定，真正實施起來的可操作性不強。訴訟救濟制度不健全。就保護受教育權而言，最重要的訴訟救濟制度應當是教育行政訴訟，由于現行《行政訴訟法》的規定不完善，司法實踐中出現的學生訴學校侵犯受教育權的案件，大多因學校內部管理行為不屬于行政訴訟受案范圍或學校不具有行政訴訟被告資格而被法院駁回。實踐中，大量教育領域內發生的影響教育公平、侵犯受教育權的普遍決策和事實行為被排除在教育行政訴訟之外，得不到法律救濟。

四、完善措施

少數民族受教育權保護法制化并不排斥政策手段的合理運用。因為政策具有靈活性、及時性、補充性等諸多法律手段無法具備的優點。政策亦是法律實施的工具。為更好地執行和適用法律而出臺的民事政策、刑事政策、行政法律政策、訴訟政策等，已形成一類相對獨立的“法律政策”現象，需要予以重視和探討。從目前教育權保障工作法規的內容來看，法律條文大多為原則性規定，仍然缺乏細化的措施與之相配套。因此，有必要對相關法規進行修改完善。應抓緊制定有關教育權保障專項單行條例，使自治法規更具地方性和民族性，強化其權威性和可操作性。

為了突顯教育申訴制度的體系化和規范化，筆者認為可以由有關教育部門制定《學生申訴條例》，以建立公正的申訴機構及明確學生申訴的受案范圍。申訴程序方面，主要涉及到公示制度、申訴部門的告知制度、申訴部門的說明理由制度以及案卷排他制度等等。筆者建議可以參照我國民事訴訟程序的有關規定來對這幾項制度進行明確規定。

行政訴訟方面，首先應該明確公民受教育權的可訴性。學校對學生做出的勒令退學、開除學籍的校方決定在我國的《行政訴訟法》中沒有明確確定為行政訴訟的受案范圍。而這一部分權利的行使由于與學生的有著密不可分的聯系，所以應在行政訴訟的范圍內將諸如此類直接影響公民受教育權的行為納入其中，這樣做也體現了《行政訴訟法》立法者的立法原意和想追求的立法精神。其次公立學校在行使公權力時其行為應該納入行政訴訟，確定為行政訴訟的被告；非公立學校如果侵犯受教育者的權利的行為仍然應當納入行政訴訟的受案范圍內。

最后就是要加強法治監督。完善制度和嚴格按制度辦事入手，以制度管人，以制度律人，保證監督工作的規范有序，要把民主監督與各類專業監督有機結合，實現專門機構監督與人民群眾監督的統一。要建立政務公開制度，要提高政府工作的透明度，制定行政公開、司法公開清單，公開辦事程序、辦事規則和辦事結果，實現從選擇性公開到全面公開，從形式公開到實質公開，從依申請公開到主動公開轉變，杜絕權力暗箱操作。

五、結語

“無論是現在或者是其他任何時候，法的發展的重心不在立法，不在法學，也不在司法判決，而在社會本身。”[4]在法律發展過程中，國家和國家立法活動的作用是及其有限的，國家立法只是法律中很小的一部分，而社會本身和社會秩序才是法律發展的決定因素。貧困少數民族地區的教育權保障是一項復雜的、系統的工程，法律也不可能馬上解決所有的問題。通過發力教育權保障，在助力貧困家庭脫貧致富的同時，培養更多少數民族優秀人才，社會活力將進一步激發。我們有信心看到，貧困民族地區將享受到公平、高質量的教育資源，貧困民族的孩子可以用自己的雙手去創造未來、根除貧困。

參考文獻：

[1]聯合國教科文組織.教學與學習——全民教育全球監測報告（2013—2014）[M].北京：教育科學出版社，2014. 144

[2]哈特.法律的概念.張文顯等譯.北京：中國大百科全書出版社.1996年.134頁

[3]張千帆.認真對待憲法.[N]法制日報.2001年12月

[4]尤根·埃利希.法律社會學基本原理.北京.九州出本社.2007年.3頁