美軍加強法治建設推進軍隊體制改革的基本做法

郭向軍 周宏偉

美軍加強法治建設推進軍隊體制改革的基本做法

郭向軍 周宏偉

加強法治建設推進軍隊體制改革，是當今世界成功的軍事改革的基本做法。美軍體制改革的基本做法是：充分運用法治建設推動軍隊體制改革，將依法進行軍隊領導指揮體制調整作為全面深化改革的突破口，創新完善軍事法治推進軍隊體制改革，以完善配套的法規制度體系固化軍隊體制改革成果。

外軍研究 軍隊建設 法治建設 軍隊體制改革 ［美軍］

軍事改革，對于世界各國來說都是一項復雜的系統工程。當代軍事改革是整體性、革命性變革，其規模之大、程度之深、涉及面之廣前所未有，體制轉換的力度、深度和難度也前所未有。因此，只有在掌握大量材料的基礎上追蹤其發生發展，總結其經驗教訓，才能透徹了解這種現象，把握軍事改革的特殊規律，為軍事改革提供正確的理論指導。

軍事改革還是一種充滿聯系和互動的軍事現象，這是由軍事活動的對抗性和國際政治軍事的集團性所導致的。在全球化和信息化時代，這一特征尤其明顯。軍隊體制改革是軍事改革的重要內容，也是難以取得突破的改革領域之一。美軍推進軍隊體制改革的成功做法，是不斷加強法治建設，用法規制度落實、保障并鞏固軍事改革成果，始終在法治的軌道上進行改革。

一、充分運用法治推動軍隊體制改革

人類的組織機構不同于機械結構，它帶有生物學的特征，各組織之間存在千絲萬縷的內在聯系，牽一發而動全身。而軍隊作為最嚴密的人類組織，浸潤在傳統沉淀而成的保守文化中，這種文化具有細胞復制功能，可以有效維護軍隊的既有肌體，抗拒來自內部和外部的變革動力，在任何國家，軍隊體制改革都是一件難上加難的事情。法治具有根本性、基礎性、穩定性特征和規范性功能，依靠法治牽引改革方向、突破改革瓶頸、固化改革成果，為實現改革目標提供機制和政策制度保障成為實現改革目標的重要推手，也是世界主要國家保證軍隊改革成功的通行做法。

第二次世界大戰后，美國軍隊的歷次重大改革特別是軍隊領導指揮體制改革，之所以能夠穩步推進取得進展，很大程度上得益于通過國會立法的形式完成既定改革目標，保障改革進程始終在法治軌道上進行。比如，1947年美國通過了《國家安全法》，正式確立了參謀長聯席會議制度，初步解決了各軍種互相推諉、軍事決策過程復雜、作戰指揮渠道不暢的問題；1949年通過《國家安全法修正案》，改“國家軍事部”為“國防部”，軍種部降為國防部下屬部，明確參聯會主席是總統的首席軍事顧問，聯合參謀部成為統一計劃和組織聯合作戰的超軍種機構；1958年通過《國防部改組法》，取消了軍種部的作戰指揮權，明確國防部長通過參聯會主席對各軍種和聯合與特種作戰司令部行使作戰指揮權，從而形成美軍獨具特色的作戰指揮與軍事行政分開的領導與指揮體制。從1958年到1986年近30年間，美軍沒有再進行任何大的調整和改變。而在同一時期，美軍在一系列戰爭和軍事行動屢遭挫敗。比如，越南戰爭以失敗告終、朝鮮捕獲“普韋波洛羅”號間諜船和柬埔寨扣押“馬亞圭斯”號商船后美軍營救不利、在伊朗營救人質的“沙漠一號”行動慘遭失敗、美駐貝魯特的陸戰隊營地遭炸彈襲擊造成241人死亡、入侵格林納達行動失敗等，都暴露出聯合作戰中的嚴重體制問題。對此，美軍和國會中的有識之士認識到，問題的根源在于軍隊體制的嚴重落后，造成各軍種擁權自重、聯合機制舉步維艱的局面，認為只有通過加強法治推進體制改革才能得到根本解決。

從20世紀80年代初開始呼吁改革，經長達4年零241天的研究論證，1986年，美國國會通過了《戈德華特—尼科爾斯國防部改組法》（以下簡稱《1986年國防部改組法》）。該法案進行數十次聽證，反復征求意見，力求最大限度地維護整體利益和妥善關照局部利益，對大到國防部長與參聯會主席的關系，細到軍官成長路徑、聯合崗位數量等，都予以詳細規范，確保各項改革措施的配套耦合?！?986年國防部改組法》在引言中開宗明義：重組國防部，加強文官治理；明確統一司令部和特種部隊指揮官的職責；提高國防資源利用率；完善聯合軍官管理政策等。該部法案的最大意義是它掃清了美軍聯合作戰指揮體制和人事管理方面的障礙，為美軍聯合作戰能力的快速提升打下法律基礎。具體表現為：一是建立真正意義上的聯合作戰指揮體制。明確規定參聯會在國家級指揮系統中沒有作戰指揮權而只有建議和溝通權，從而減少部門內耗。此外，該法案賦予戰區指揮官獨立指揮職能及指揮戰區內所有軍種部隊的權力，擺脫了軍種領導人的影響，使聯合部隊編組、聯合計劃擬制、聯合作戰指揮等問題迎刃而解。二是催生美軍聯合職業軍事教育。該法案首次設立“聯合職責軍官”，明確規定其地位作用、職能角色、選拔任用，有效解決了聯合軍官的培養、使用和發展問題。“聯合職責軍官”崗位的設立，推動了美軍建立聯合職業軍事教育體制的發展，為美軍打造一支高素質的聯合作戰指揮參謀人才隊伍打下了法律基礎。時任美眾議院武裝力量委員會主席萊斯·阿斯平評價說：“這是1775年大陸會議創建大陸軍以來，美國軍事史上最偉大、最徹底的一次革命?！庇捎谟^念束縛等原因，美軍高層最初對《1986年國防部改組法》普遍持抵觸心理。直到1991年海灣戰爭爆發，該法案的成效才充分顯現。

美軍的法規制度一經頒布，就具有絕對權威性，任何人、任何機構必須無條件執行，即使執行過程中遇到無法解決的問題，也要按照法定程序將問題原因及解決建議呈交國會，再由國會頒布法律修正案進行更正。隨著這部影響深遠的法規制度的實施，美軍聯合指揮得到真正落實，財務權和人事權得以明確，聯合司令部成為指揮體系的基本環節和重心所在。聯合司令部主體地位的落實，司令部體系也隨之優化，保證軍事改革落到實處。從此，軍隊領導指揮體制中指揮權集中與分散的矛盾、聯合司令部地區性任務與軍種職能性任務的矛盾、軍種專業化建設與聯合司令部綜合化使用的矛盾得到有效化解。從美軍近幾場局部戰爭看，美軍的現行法規制度框架消除了建立聯合作戰體制等方面的障礙，基本上保障了聯合作戰的順利實施，大幅提升了美軍聯合作戰能力。直到今天，該法案依然在美軍作戰指揮、人才培養等方面發揮重大影響。

美軍軍隊體制改革的成功實踐表明，單靠領導權威和行政手段等，很難保證軍隊作戰指揮體制和建設管理體制持續正常運行，軍事改革必須通過構建相應的系統性法規制度和機制，確立新的原則、內容、標準、方式和要求，確保有法可依、依法運行，體制改革的成效才能真正發揮出來。

二、將領導指揮體制調整作為全面深化改革的突破口

高層領導指揮機構作為軍隊的“大腦”，控制著整個軍事力量的運轉，對軍事改革負有全局性的責任。如果領導指揮體制僵化、低效，不僅會成為影響軍隊現代化建設的主要“瓶頸”，同時也是軍事改革的最大障礙。因此，成功的軍事改革多是先從高層領導指揮體制的調整入手的。

美軍戰后的改革史，就是依法對高層領導指揮體制不斷進行調整的過程。比如，1947年美國國會通過的《國家安全法》創建了高于軍種部的“國家軍事部”；1949年通過的《國家安全法修正案》將“國家軍事部”易名為“國防部”，從法律上設立參聯會主席一職，國防部長成為內閣成員和國家安全委員會成員，軍種部降級為國防部下屬機構。1953年通過的《第六號國會改組計劃》規定：參聯會主席有權任命參聯會成員，強化了國防部長的職權，增加了助理國防部長的數目，擴大了國防部長辦公廳的規模。1958年通過的《國防部改組法》取消了軍種部的作戰指揮權，明確了聯合司令部司令對軍事行動擁有聯合指揮權。

特別是1986年美國參議院以“95票贊成、0票反對”的結果通過了《1986年國防部改組法》，終于成功推出了這一“美國歷史上里程碑性質的立法”，進一步強化了軍事領導權的集中統一。該法案旨在解決一個重大的現實問題——各軍種根本無法有效進行聯合作戰，并著眼于實現十大目標：一是權衡聯合和軍種利益，以國家利益為標準進行取舍；二是加強國防部長的職權，明確國防部長對國防部一切事務有唯一最終權力；三是通過制定參聯會主席為總統首席軍事顧問、設立參聯會副主席職務和明確由參聯會主席領導聯合參謀部，提高向國家領導人提供軍事建議的質量；四是明確規定聯合作戰司令部司令的責任，澄清作戰指揮關系，把軍種參謀長排除在作戰指揮鏈之外；五是確保聯合作戰司令部司令擁有與其責任相符的權力；六是通過要求參聯會主席提交年度戰略報告和國防部長提供應急計劃指南，加強戰略籌劃和作戰計劃制定工作；七是賦予參聯會主席就分配和使用資源提供建議的權力，提高軍隊資源使用的效率；八是建立聯合軍官人事管理制度，提高管理水平，改進聯合軍官素質；九是賦予參聯會主席編修聯合條令和制定聯合訓練政策的職能，提高軍事行動的效率；十是合并機關職能與機構，裁減人員數量，下放管理和控制權限。

三、健全軍事法治體系推進軍隊體制改革

現代戰爭條件下，聯合作戰對作戰指揮的要求越來越高。美軍在軍隊體制改革過程中，無不高度重視法規建設，用國家法律或軍隊條令來維護改革的嚴肅性和時效性，保證改革的順利實施和有序運轉。從世界軍事改革的發展趨勢看，實現法治化是達成軍隊體制改革嚴肅性和權威性這一目的的必要途徑。從里根時期美國軍事改革來看，為確保軍隊體制的合理性和權威性，都以立法的形式對作戰指揮體制實施調整或改革，對涉及聯合領域重要問題，如經費保障、聯合裝備采購、聯合軍官培養晉升、軍人地位等，都不斷予以立法，使各領域各環節有法可依、有章可循。

美軍改革持續幾十年，在歷次改革中都高度重視制定系統化的法規制度，確保各項措施能夠落實到位并依法實施。先后頒布了《國家安全法》《國防部改組法》《國防授權法》《海軍組織法》《陸軍組織法》《空軍組織法》《戈德華特—尼科爾斯國防部改組法》《軍官人事管理法》和《后備人員建設法》等一系列法律法規性文件，數量達100多種，涵蓋各級指揮層次和不同軍種。這些法規以國家意志和軍隊最高指令的形式，明確規定各級職責權限、指揮程序內容、指揮與支援關系和文書格式等，逐步理順了總統、國防部、參聯會以及軍種間的指揮領導關系，使軍令政令體系健全、職權明確、關系順暢、指揮高效，為軍隊體制改革創造了良好的運行機制。

美軍認為，既要有國家行為的法律作保障，又要有軍隊制定的配套法規制度抓改革的落實。冷戰期間，美國分別以《國家安全法》及其修正案和《1986年國防部改組法》為法理依據，對國防領導指揮體制進行三次重大調整。進入21世紀，美國政府將軍事轉型納入《國家安全戰略報告》的總體規劃，使轉型工作有法可依；國會通過了《21世紀防務轉型法》，以立法的形式支持人事和武器裝備采辦制度改革。與此同時，先后頒布指導轉型的文件，包括《防務計劃指南》《軍事戰略轉型途徑》《防務轉型要素》以及各軍種的《轉型路線圖》、聯合部隊司令部《聯合轉型路線圖》，由上至下對轉型各方面的工作做出明確規定，保證軍隊建設和發展的有序進行，特別是很大程度上避免改革實施過程中的隨意性，使軍隊體制改革得以穩步推進。

美軍軍隊體制改革還依靠法治達到“軍民融合”“寓軍于民”。社會是孕育軍事改革的母體，長期以來，美軍始終強調吸納社會發展的最新成果，為軍隊建設提供強大的支撐力量。為此，美軍將軍民融合發展的體制機制從人才培養、裝備研發、后勤保障等傳統領域擴充到網絡信息領域，美國國會和政府制定了一整套嚴密的法規和政策，確立了網絡信息技術在國家發展戰略中的地位，保障軍民一體化的順利開展。國會每年審議通過的《國防授權法》《國防撥款法》等，也都規定要擴大民用信息產品的采購。

四、以完善的法規制度體系固化軍隊體制改革成果

一支現代化的軍隊必然是法治化軍隊，軍隊越是現代化、信息化，就越要法治化來保障和推進。從這個意義上說，軍隊改革特別是軍隊體制改革，與法律配套是連為一體的，組織機構和權力職能的調整，必然會提出制定新法、清理舊法、聯動修訂相關法律的任務。軍事法規制度以其權威性和強制性能夠有效保障改革進程，盡快固化改革成果，確保改革實現預期目標。無論從保障改革實施還是從固化改革成果、實現改革成效來看，加強立法工作統籌，建立完善配套的法規制度體系都是十分重要的。

雖然美國的歷史比較短，但其廣泛借鑒和吸收英、法、德等歐洲發達國家的治國經驗，并結合美國的國情，逐步建立健全具有美國特色的法律體系，其中包括軍事法律體系。這充分體現了以美國為代表的西方國家所主張的文官領軍、依法治軍的鮮明特色，把軍隊作為社會的普通群體而不是特殊群體加以對待，把軍事管理統一納入社會行政管理體系之中，這就決定了美國特別重視軍事立法體系的完善配套。為確保改革方案科學合理、改革措施落實到位，美軍建有完善配套、相互銜接的軍事法律法規體系。從美軍聯合作戰指揮體制改革的發展過程來看，幾乎每次重大改革均以法律的形式加以確認。比如，從1947年通過《國家安全法》到現在，美國國會已經通過了14個《國家安全法》的修正案（《國防部改組法》）。通過這些法案，以法律的形式逐步對美軍高層領導和指揮體制的相關問題進行明確，確?？偨y、國防部、參謀長聯席會議、軍種部和指揮部門之間權責分明，各得其所，防止在軍事指揮高層因指揮權問題而產生矛盾，引發指揮上的混亂。特別是對作戰司令部司令權利的賦予，從根本上保證了聯合作戰在指揮上的集中統一。

另外，美軍從20世紀90年代起，密集推出一大批聯合條令、聯合出版物、轉型路線圖等，目的就在于引領規范改革舉措落實、聯合體制運行各項事務，以及官兵在聯合中的履職行為等。美軍的作戰指揮法規具有很強的針對性和可操作性，在作戰指揮關系方面，通過區分作戰指揮、作戰控制、戰術控制、支援等4種行動，對各級指揮員把握指揮權限、行使指揮權力、有效組織實施作戰均予以明確界定，極大地減少作戰行動中不必要的報告環節，提高了指揮效率。美軍在《武裝部隊的統一行動》這一聯合作戰指揮法規中，明確了部隊實施聯合行動時的理論指導和應遵循的原則，闡述了參聯會主席和各軍種部在支援聯合作戰中的具體職能，為各部隊制訂各自的詳細計劃提供指導，并細化了指揮環節以及各作戰司令部與各軍事部門之間的配合、指揮關系及其權限。在《聯合作戰計劃條令》中，則具體論述了聯合作戰計劃的概念，制定的原則、方法、程序，并深入論述了制定聯合作戰計劃與評估的關系。

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（責任編輯：何 荷）

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1002-4484（2017）06-0058-05

作者：郭向軍，西安政治學院軍法系，副教授，軍事科學院博士研究生，上校；周宏偉，軍事科學院軍隊建設研究部，研究員，博士生導師，大校