我重大海外利益發展現狀及對策思考

吳 超

我重大海外利益發展現狀及對策思考

吳 超

本文分析了當前我重大海外利益發展和分布的基本特點，闡述了我重大海外利益所面臨的多樣化威脅及可能引發的安全困境，并提出維護重大海外利益的建議，為我重大海外利益的維護提供有益參考。

海外利益 發展現狀 對策思考

作者：吳超，軍事科學院研究生部博士研究生，海軍少校

對于海外利益的界定，國外尚無共識，對其概念的名稱還存在interests abroad與overseas interests之爭。國內對海外利益的界定主要有兩種代表性的觀點：一是將海外利益看作國家利益的境外延伸，如“中國海外利益是指中國政府企業社會組織和公民通過全球聯系產生的在中國主權管轄范圍以外存在的主要以國際合約形式表現出來的中國國家利益”。二是認為海外利益的主體還包括非國家行為體，如“海外利益不同于國家利益，國家利益僅僅是國家層面的利益，而海外利益包括非國家行為體所持有的局部利益，海外利益這一概念的范疇要比國家利益中的海外部分寬廣”。

我海外利益與國內利益一樣分為海外政治利益、海外經濟利益、海外安全利益和海外文化利益等。其中海外政治利益、經濟利益和安全利益可視為我重大海外利益范疇，是我海外利益拓展和維護需要重點關注的方面。

一、當前我重大海外利益發展和分布的基本特點

我海外利益的高速發展，既是經濟全球化發展的必然結果，也是近年來中國經濟崛起、融入國際體系的重要體現。當前，我國重大海外利益的發展總體平穩有序，不斷向全球范圍延伸，已成為我國與國際體系互動和“走出去”戰略的重要體現。

1.海外政治利益發展和分布的特點

海外政治利益主要包括國家生存、穩定和發展的利益。新時期以來，海外政治利益發展的基本特點是從保障國家生存權轉向謀求全球范圍內的發展權。隨著綜合國力的持續增強和國際地位的不斷提高，對我主權安全構成較大威脅和挑戰的敵對勢力已不復存在，在國家政治利益的認知中意識形態因素也逐漸淡化，海外政治利益從追求政治認同轉向國際角色認同，主要體現在追求對外政治交往和擴大國際影響力。

近年來，我在國際舞臺扮演的角色越來越重要：一方面，以公平、互利、共贏為準則，持開放積極的態度加強國家間的合作與協調，不斷擴大對外交往的頻率和范圍；另一方面，積極參與國際事務的處理，在塑造公正合理的國際新秩序過程中發揮了越來越重要的作用。而從海外政治利益的分布范圍來看，由于政治利益本身伴隨經濟利益、安全利益同步發展。因此，凡是有海外利益存在的地方，就會存在社會認同這一政治利益，即在全球范圍內海外政治利益廣泛存在。

2.海外經濟利益發展和分布的特點

海外經濟利益主要包括國家對外投資貿易、參與國際經濟合作、海外市場拓展等行為帶來的經濟效益，其發展和分布具有以下基本特點。

海外經濟利益拓展迅速，但投資布局仍不合理。中國已連續3年位列世界前三大對外投資國，在全球經濟萎靡的大背景下，對外投資連續13年增長，從2002年的27億美元到2015年的1456.7億美元，年均增長速度高達35.9%；共有2.02萬家境內投資者在國（境）外共設立對外直接投資企業3.08萬家，分布在全球188個國家（地區），總體呈現出快速增長、體量增大的基本特點。但從投資布局來看，投資區域高度集中，亞洲是主要投資區域，占據流量總額的74.4%，對亞洲的投資中80%以上流向香港。投資高度集中在周邊地區，雖可享受到地緣和文化的優勢，但是不利于資源在全球范圍宏觀調控的效率，也容易造成海外企業集中投資帶來的內部競爭。

能源資源行業是主要發展對象之一，但多在政治動蕩地區。2015年，我對外投資并購行業構成中，采礦業占據總金額的9.8%，雖較2014年下降幅度較大，但仍然居于前列。這既是高速增長的中國經濟對自然資源的大量需求所致，也是國內過度依賴資源的傳統經濟增長模式的國際延續。從目前情況看，在未來的一段時間，我海外投資的主要領域仍將集中于能源和原材料領域。但是從能源資源行業的投資領域看，投資目的地更多地集中于資源豐富的亞非拉等發展中國家，這些國家多為法治環境相對不夠健全的政治高風險高沖突地區，容易面臨所在國政府違約甚至戰亂等政治風險。

對外投資逐步呈現從發展中經濟體轉向發達經濟體的趨勢。2015年，雖然我對發達國家投資總額尚不及對發展中國家投資總額的1/3，但向發達國家擴充的趨勢越來越明顯。發達國家已經成為中國企業對外投資的首選目的地。

3.海外安全利益發展和分布的特點

海外安全利益，從微觀層面上看，主要指海外中資企業、工作人員、僑胞、旅游人員的安全；從宏觀層面上看，主要指我國具有戰略意義的海上能源通道、海上交通線的安全。隨著越來越多的中國企業、個人走向海外投資創業，以及旅游市場的開放，中國海外安全利益遍布世界各地。據公安部出入境管理局統計，2015年全國出入境人員5.23億人次，其中，內地居民2.55億人次，港澳臺居民2.16億人次。我在外各類勞務人員達到161.2萬人。

我駐外機構和人員數量高速增長的同時，安全問題也日益凸顯，從2006年起，每年外交部處理的海外公民領事保護案件都突破3萬起。根據外交部定期發布的出國特別提醒，面向撒哈拉以南非洲的風險提醒最多，其次是亞太地區，這也表明，非洲和亞洲是我遍布全球的海外機構和人員安全利益的重要風險區。而從海上交通線、能源通道來看，由于資源和市場兩頭在外，對外依存度進一步加大，我國海上運輸承擔著2/3以上的財富和97%的對外貿易額。航線必經蘇伊士運河、曼德海峽、霍爾木茲海峽、臺灣海峽、巴士海峽、馬六甲海峽等重要海上戰略通道，這些通道均不為我控制，隨時可能遭受關閉的風險。此外，海盜等非傳統安全也嚴重影響我海上航線安全。這些安全問題直接關系到我海外利益的實現與否。

二、我重大海外利益可能面臨的主要安全風險挑戰

任何國家的海外利益都不可能存在于絕對安全的環境中，而我在分享全球化帶來的經濟高速增長的同時，勢必也要承受外部風險動蕩和全球經濟衰退帶來的不良影響。從我重大海外利益的發展和分布的基本特點看，我海外利益面臨的風險挑戰主要來源于地緣政治動蕩、貿易保護主義、非傳統安全威脅、民族主義與反華排華勢力的暴力活動等因素，其中地緣政治動蕩將是影響我重大海外利益安全的長期因素。

1.地緣政治動蕩帶來的安全風險挑戰

地緣政治動蕩風險主要包含兩個因素，一是海外利益所在國的政權動蕩給我海外機構和公民帶來的人身、財產安全風險，二是我海上重要戰略通道沿線國家的穩定與否對我海上交通線的安全影響。

作為國際資源開發的后來者，我海外投資企業只能尋求在西方資本所摒棄的政局動蕩國家開發資源。這些國家，或由于長期殖民史，造成社會矛盾突出、國家分裂的現狀，如南北蘇丹；或長期遭受暴政，社會民主化進程緩慢，“顏色革命”的沖擊造成內亂爆發、政權崩潰，如利比亞；或民族矛盾突出、社會經濟落后，成為恐怖分子與分裂勢力的聚集地，如巴基斯坦；或本國貧富差距過大，社會經濟發展長期不平衡，常發生針對外國公民的大規模騷亂，如印度尼西亞。

從我海上戰略通道沿線國家情況來看，我重要海上能源要道霍爾木茲海峽因為沿線國家政局動蕩，潛在的威脅與風險長期存在：西方因伊核問題對伊朗不斷加大的制裁因素帶來巨大的政治經濟風險，伊朗甚至一度宣稱要以武力封鎖霍爾木茲海峽，正處在戰亂與紛爭中的敘利亞、伊拉克等中東國家，都對霍爾木茲海峽的通行構成直接或間接威脅。亞太地區的朝鮮海峽是聯系日本海與東海、黃海的唯一水道，半島局勢一旦出現緊急事態，朝鮮海峽通道安全也很難得到保證。一旦因地區局勢不穩定而導致我海上通道受阻，我國海外戰略自然資源和市場資源的安全供給就會陷入停滯，將直接影響我國計民生和可持續發展。

2.貿易保護主義帶來的安全風險挑戰

貿易保護主義是為保護本國相關產業免受國外競爭壓力而對外國資本實施的嚴苛市場準入制度。加入WTO以來，中國對外貿易實現跨越式發展，年度貨物進出口總額從2001年的42184億元上升到2015年的245741億元，已成為世界上最大的貨物貿易國，是120多個國家的最大貿易伙伴。當前，世界經濟從金融危機和歐債危機中緩慢恢復，經濟的低迷使貿易保護主義再度抬頭。

作為對外貿易大國，我已成為貿易保護主義的首要目標，與其他國家貿易爭端日漸頻繁。近十年來，我應對國外貿易救濟措施案近千起，涉及金額上千億美元。美國、歐盟等發達國家和地區是我貿易摩擦最為頻繁的地區：僅2009年一年，美國就發起對華貿易調查29起，涉及金額76億美元。2010年6月，歐盟對中國產無線數據卡展開反傾銷保障措施和反補貼立案調查，涉及金額高達41億美元，是迄今我所遭受最大貿易救濟調查。一些發展中國家也對我進出口采取貿易保護措施：2008年，南非是第一個對我發起反補貼調查的發展中國家，隨后阿根廷、印度、巴西、墨西哥等國也對我發起反傾銷和反補貼調查；2014年替代中國成為新“世界工廠”的越南甚至還發生了針對我投資者的打砸搶燒暴力事件，嚴重損害了我投資者的利益。

貿易保護主義的盛行極大影響了我海外經濟利益的正常發展，使我對外貿易環境持續惡化，致我海外利益的敏感性和脆弱性日漸凸顯。

3.海上非傳統安全威脅帶來的安全風險挑戰

海上非傳統安全威脅對我海外利益帶來的安全風險挑戰主要指海盜活動、海上恐怖主義對海上航行造成的影響。海盜和海上恐怖主義多發生在重要的航線和海上咽喉要道上，我諸多海上交通線必經的索馬里半島、西非海岸、紅海和亞丁灣一帶、孟加拉灣、馬六甲海峽附近為海盜多發海域。其中，包括亞丁灣海域和馬六甲海峽在內的東南亞海域是世界上海盜活動最為猖獗的地區，中國船只和人員遭遇海盜襲擊事件頻頻發生。據外交部統計，從2008年開始，我路過商船有20%曾遭受索馬里海盜不同程度的襲擾。

近年來，發生在南中國海地區（包括馬六甲海峽以及東南亞海域）的針對中國貨輪、漁船的海盜襲擊事件也不少見，根據國際海事局發布的南中國海盜警報顯示，這一地區的海盜襲擊次數僅次于索馬里海域，而且尚無類似亞丁灣護航艦隊對海盜構成實質性打擊。海盜活動的猖獗對我海上戰略通道安全構成了實質性的威脅，并已造成重大的人員、財產損失，已成為和平時期威脅我海外利益的最主要因素之一。

4.民族主義、反華排華勢力帶來的安全風險挑戰

民族主義、反華排華勢力帶來的安全風險挑戰，主要表現在海外投資所在國為保護自身民族經濟利益而不惜損害我海外利益的行為。這類行為在發達國家和發展中國家普遍存在，在發達國家表現為“中國威脅論”，而在發展中國家則表現為“新殖民主義”。一方面，西方國家擔心中國崛起影響其國際地位，對戰略資源和高新技術限制出口，抵制我海外企業的并購行為。比如，上汽集團并購韓國雙龍汽車引發的韓國國內議論、力拓收購案以澳大利亞 “資源保護” 為由被拒、華為并購美國 3COM 公司失敗等案件。另一方面，中國對發展中國家的勞務輸出和經濟投資取得了一定的收益，激發了這些國家的排外心理，每當相互摩擦和矛盾升級時，我在當地海外公民的人身和財產安全就無法得到充分保障。近幾年，在印尼、俄羅斯、菲律賓發生的針對中國人的打砸搶燒、搶劫綁架案件層出不窮，嚴重影響了我海外經濟利益正常拓展。

三、我重大海外利益可能引發的安全困境

安全困境通常指的是存在于國與國之間的一種互相猜疑、互不信任，乃至互相敵視的緊張的國家關系狀態，新的利益集團的加入或者崛起，往往會成為成熟體系中的變量，引發現有格局中較大變動，從而觸發“安全困境”。從我重大海外利益迅猛發展的勢頭看，勢必對既成的海外利益結構造成影響，相應的安全困境也將不可避免。

1.與既成力量體系碰撞的安全困境

適應全球化的發展趨勢，逐步融入國際社會并向世界各地拓展利益，是我開放發展的必然結果。而現行的國際政治經濟秩序主體上反應的是西方主導創立下的國際組織和國際機制，我海外利益生存和發展的國際環境就決定了其不可避免地與現行力量體系的激烈競爭。一方面，由于我海外利益拓展較晚，在進入西方占據的成熟市場時往往會受到較強的抵制，轉而引發與發達國家的結構性矛盾，從而制約海外利益的正常維護與拓展。另一方面，全球有限的戰略資源決定了作為后起的中國海外利益將要面對與西方國家和新興經濟體的激烈競爭，矛盾和沖突不可避免。此外，由于傳統的炮艦政策撞開口岸的方式不再可行，我海外利益的發展基本在國際機制和國際協約框架下運行，而國際制度多以發達國家為主導，反映的是基于權利分配體系下的發達國家的利益，發展中國家處于邊緣地位，難享公平。我在國際制度體系中的天生缺陷，將成為制約我海外利益發展維護的重要障礙之一。

2.國際體系的質疑與輿論壓力的安全困境

海外利益的發展基本以綜合實力說話。改革開放以來，我經濟發展迅速，軍事結構體系趨于完善，硬實力迅速加強，而軟實力相對差距較大，存在相對實力不足、結構失衡的問題。主要表現為對傳統文化價值觀念和國家形象重視不夠，從而導致我拓展海外利益不斷遭到國際體系的質疑和輿論壓力。

近年來，西方國家“中國威脅論”“新殖民主義”的論調甚囂塵上，這些國家在意識形態偏見和現實利益的驅動下，對我在發展中國家的正常投資持消極和反對態度，歪曲我投資和援助的本質，唆使我投資所在國采取強硬措施干擾我正常發展。希拉里任美國國務卿時曾宣稱，中國在投資非洲和向非洲提供援助時，“并不總是顧及非洲人民的利益，新的殖民主義正在非洲大陸蔓延”。可見，“中國崛起”與西方領軍的民主國家的停滯和癱瘓相重合，帶給西方人心理上的不安。為此，我在拓展海外利益的同時，極有可能持續面對西方某些國家蓄意挑唆和政治壓力，對此應有充分的準備和應對。

3.保護海外利益與干涉內政之嫌的安全困境

我海外利益的拓展是基于國際體系框架下的規范運行，一旦與利益所在國發生經濟糾紛、公民人身安全沖突，解決手段主要通過軍事實力依托下的外交途徑。在使用外交途徑解決糾紛時，由于使館缺乏行政權力和司法權力，同時受國際法強調尊重國家主權的限制，就會使我海外利益的保護受程序和范圍的約束，一旦情況緊急，如果過度使用領事保護權力，難免會造成“干涉他國內政，侵犯他國司法管轄權”的嫌疑。我投資所在國多為政治動蕩國家，歷史上長期淪為殖民地、半殖民地，有較強的維護本國主權的警戒心，加之西方國家在前期的海外投資過程中，往往會附加一些政治條件作為雙方合作的前提，使這些國家往往抱有“外來資本可能附帶政治條件”的想法。而一旦發生糾紛，通過外交途徑解決問題時，容易給這些國家落下干涉內政的口實，從而影響我負責任大國的形象。

4.文化沖突的安全困境

我經濟利益走出去后，不可避免將面對多元文化沖擊帶來的巨大壓力，包括風俗、宗教、價值觀、經營理念差異在內的文化差異，正極大影響我海外利益的維護和實現。以本國文化來判斷自身和他國利益是國際行為認定的普遍做法，這一做法導致的文化差異正在妨礙我與投資所在國、西方大國對彼此利益的認同，難以就國家利益的認知和界定達成一致。在我海外利益拓展的過程中，曾出現因違反民族或宗教習俗而引起當地民眾不滿的情況，此也一再成為反華勢力攻擊我的主要依據。面對當前西方國家掌握國際話語主導權的現狀，文化沖突導致的安全困境正日趨明顯，西方對我國家形象與國家認同的詆毀，嚴重影響了世界對我的認知和了解，妨礙了我海外利益的正常發展。

四、維護我重大海外利益的思考建議

維護和拓展我海外利益，既是推動我自身實力增長和提高國際影響力的必要途徑，也是增強我國際話語權，參與和主導國際事務的有效方式。應探索適應維護國家海外利益安全的長遠需求，改善當前我海外利益拓展不順、維護不暢的現狀。對此，筆者有以下思考。

1.勇于承擔大國責任，推動建立公正合理的國際政治經濟新秩序

我海外利益維護和拓展的過程，也是我與國際社會、國際秩序持續互動的過程。國家利益從體系內向體系外的拓展，促使我與國際秩序聯系愈加緊密，這種身份認知的改變要求我從現有的國際體系中受益的同時，更要為國際秩序的建立和維護貢獻力量，從國際秩序的被動參與者轉變為積極的構建者。在這一過程中，我應積極承擔大國責任，明確可能承擔國際責任的預期領域，以及在領域中應承擔責任的大小，并以大國身份積極推動建立公正合理的國際政治經濟新秩序。在推動國際秩序不斷完善的過程中，應注意三點：一是不應排斥當前國際秩序的現狀，應在接受現存國際秩序的基礎上，改變當前我對國際社會適用的規則制度缺乏技巧的現狀。二是以“公平、互利、共贏”為改進國際秩序的首要原則，爭取國際社會的廣泛接受和認同。三是在推動國際秩序改革的過程中做到量力而行、逐步推進。推動國際秩序改革難免對既得利益者造成沖擊，我應在力避爭端的情況下保障國際秩序的逐步完善。

2.強化軍事力量建設，增強海外軍事力量的投射和運用能力

在既合作又競爭的國際體系中，強有力的軍事力量是我海外利益維護的堅強后盾和根本保障。奉行防御性的國防政策，走和平發展道路，并不代表我放棄以軍事力量維護國家利益的決心和意志?！都~約時報》專欄作家托馬斯·弗里德曼在描述美國海外軍力的作用時形象地描述：“離開看不見的拳頭，市場這只看不見的手將永遠不起作用，離開麥道公司（F-15戰斗機制造者），麥當勞就不能蓬勃發展，保障硅谷科技在世界發揮作用的看不見的拳頭，叫做美國陸軍空軍海軍和海軍陸戰隊。”2013年的《中國國防白皮書》也指出：“開展海上護航撤離海外公民應急救援等海外行動，成為中國人民解放軍維護國家利益和履行國際義務的重要方式?！蔽覒趪H法和國際制度的框架內，加快推進我海外軍事能力的建設，增強軍事力量的投射和運用能力，打擊和威懾各種傳統和非傳統安全威脅，為海外經濟利益安全提供堅強后盾。

3.加快推進軟實力建設，形成有利于我海外投資的國際環境

國家軟實力的建設對海外利益的維護雖無立竿見影之效，但有助于我長遠戰略利益的實現。通過經濟紐帶開展的國際合作只可結成利益共同體，但通過價值觀念、人文傳統等紐帶，則可以結成價值觀共同體。共同利益消失將導致利益共同體的解體，而價值觀方面的認同則能長存。

目前，中國是一個綜合實力雄厚的地區性大國，并非具有全球影響力的世界強國，我在文化領域的影響力仍然是地區性的，尚不能與我國際地位相匹配。因此，我在建設軟實力以對海外利益所在國施加影響的過程中應做到：一是大力宣傳我對投資所在國經濟建設的積極影響，努力打消其疑慮，為雙邊投資和經濟合作創造良好環境。二是增進國際社會對我基本國情、價值觀念、發展道路、內外政策等的了解和認識，多展現我文明、民主、開放、進步的形象。三是加強對投資所在國文化的學習，弄清文化差異，尊重當地習俗，消減他國對我的誤解與偏見，為我海外投資創造良好的國際環境。

4.建立社會保護機制，共同防范海外利益的多樣化風險

當前，我海外利益的保護機制主要以政府主導的外交保護和領事保護為主，但在全球化時代，我海外利益面臨的風險來自多層次多領域，僅僅依靠政府和企業自身難以應對多樣化的風險，需要納入一定的社會力量，建立與政府海外利益保護機制互為補充的社會保護機制，共同防范海外利益的多樣化風險。從美國運用社會保護機制以維護海外利益的做法看，主要以跨國公司、非政府組織（NGO） 或者形式多樣的其他非國家行為體構建海外利益保護網，在美國國家安全戰略指導下，超越經濟活動直接參與各種類型的政治活動，通過更隱蔽的方法維護其海外利益。我在保護海外利益的過程中，也應注意將不同社會力量納入海外利益保護的主體目標之下，發揮其相應職能，通過國際交流和合作項目等改善我海外形象，維護我海外企業與公民的生命和財產安全。構建國家主導下的社會保護機制，我海外利益保護的狀況會得到有效的改善與提高。

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（責任編輯：何 荷）

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1002-4484（2017）02-0021-06