論我國邊防法律體系的構建
——現實與思路

王 雋

論我國邊防法律體系的構建
——現實與思路

王 雋

邊防是國防的重要組成部分，邊防法律體系是國家經濟政治與社會等發展的必然結果。我國邊防法律體系的構建既必要又可行，應面對現實，理順思路，針對立法空白增加立法項目、修訂現有法規規章，建立健全具有中國特色的邊防法律體系。

國防建設 邊防 法律體系 構建

一、我國邊防立法現狀

調整邊防領域的法律。目前，我國雖尚未制定專門的《邊防法》，但在其他法律中有與邊防有關的相關條款，有單項的法律規定。《中華人民共和國國防法》（以下簡稱《國防法》），從總體上體現了國防的作用、確立了國家機構的國防職權、武裝力量、國防教育等方面的相關內容，但沒有邊防的具體實施過程及內容。在《中華人民共和國刑法》中，“妨害國（邊）境管理罪”的相關內容，對偷越國（邊）境、組織、運送他人偷越國（邊）境及故意破壞國家邊界的界碑、界樁、走私等犯罪行為有明確的規定，可看作是涉及邊防的相關法律規定；調整邊防領域的單項法律包括《中華人民共和國出境入境管理法》《中華人民共和國海關法》《中華人民共和國領海及毗連區法》和《中華人民共和國專屬經濟區法》等。遍觀整個法律現狀，尚未有完整的調整邊防領域的法律。值得一提的是，《中華人民共和國陸地邊界法》已被列入第十一屆人大常委會的立法規劃。

調整邊防領域的行政法規。在社會和技術的飛速發展中，行政法規常常是靈活地執行和補充立法者的原則性決策的唯一工具。有了行政法規，法律秩序就可以靈活地適應變化的現實和價值觀。我國涉及邊防領域的行政法規較多，這些法規有的是國家法律的實施細則；有的是專項管理的法律規定，如《海關法實施細則》和《人民警察使用警械和武器條例》等。

調整邊防領域的地方法規和規章。由于我國地域廣闊、鄰國較多，各地情況差異大，所以，幾乎所有的沿邊（沿海）省（直轄市、自治區）都頒布了有關邊防的地方法規和規章。地方法規，如《吉林省邊境管理條例》《黑龍江省邊境管理條例》《內蒙古自治區邊境管理條例》《新疆維吾爾自治區邊境管理條例》等；地方規章，如《內蒙古邊境地區軍警民聯防規定》《云南省邊境地區公安邊防管理規定》《福建省海防管理條例》等。這些地方法規和規章根據本地區的實際情況，對本區域的邊境管理活動進行了較為全面的規定，包含國界管理、出入國界管理、邊境管理、獎勵和處罰等內容。以上這些，不僅彌補了邊境管理區臨時管控措施法律依據的空白，而且對于國家反恐和參與國際范圍的反恐具有極為重要的意義。

調整邊防領域的部門規章。邊防所涉及的國務院部門主要是公安部、交通部等，其中調整邊防領域的部門規章以公安部的部門規章居多。如《中華人民共和國邊境管理區通行證管理辦法》，是國家在陸地邊境地區劃定邊境管理區，實行《通行證》制度的相關規定；再如《沿海船舶邊防治安管理規定》，是沿海地區船舶治安管理規定，《臺灣漁船停泊點邊防治安管理辦法》是臺灣漁船管理規定等；也有相關部、委聯合發布的部門規章，如外交部、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部《關于處理涉外案件若干問題的規定》等。

二、我國邊防法律體系亟待構建

歷史推動。首先，國家的發展促進邊防法律體系的構建。新中國成立以來，黨和國家高度重視邊海防工作。習近平主席在第五次全國邊海防工作會議上指出，邊海防工作是治國安邦的大事，關系國家安全和發展全局。邊海防戰線的全體同志要強化憂患意識、使命意識、大局意識，勇于作為，敢于擔當，努力建設強大穩固的現代邊海防。他強調指出，一提到邊海防，就不禁想起了中國近代史，中國積貧積弱，任人宰割……外敵從我國陸地和海上入侵大大小小數百次。要堅持把國家主權和安全放在第一位，貫徹總體國家安全觀，周密組織邊境管控和海上維權行動，堅決維護領土主權和海洋權益，推進邊海防建設和邊境沿海地區經濟社會發展，鞏固軍政軍民團結和民族團結，發揮軍警民聯防的特色和優勢，堅決維護邊疆安全穩定和繁榮發展。著力解決制約邊防海工作的體制機制問題……要做到守邊有責，守邊負責，守邊盡責。其次，邊海防實踐構成了邊防法律體系構建的物質基礎。以海防為例，從內部環境講，我國涉海管理部門眾多，主要涉及漁政、船檢、海監、海事、交通、海警、海防等諸多部門，由于工作職責和分工不同，各職能部門在海防管理中自成體系，難以形成整體合力。因此，欲進一步優化海上環境，提升海洋產能，提高海洋利用價值，就必須通過法律體系的構建理順權力關系，合理規劃涉海管理部門的協作機制，建立健全聯動機制，實現集成化行政管理模式。從外部環境講，我國的南海問題、釣魚島問題及其他海洋權益的維護和海洋資源的開發，也對法律體系的構建提出了更高的要求。

現實使然。從第一個問題的分析中可以看出，我國的邊防法律體系尚不完善，現實工作中有些方面甚至還存在“無法可依”的現象。邊界問題復雜為法律體系建設提供了土壤。我國陸地與14個國家接壤，邊界情況復雜。我國陸地邊界長達2萬余公里，是世界上陸地邊界最長、鄰國最多的國家。目前，我國還沒有一部綜合性的邊防法律，邊界管理與防衛事務以政策、規定和地方行業法規為依據，缺乏統一性、規范性。長期下去，執法主體不明確，執法標準不統一，必然會沖擊立法的初衷。新中國成立以來，我國相繼與周邊鄰國完成了90%以上的陸地邊界劃定，并簽訂了一系列邊界條約、協議和邊界管理制度協定，如《中華人民共和國政府和緬甸聯邦關于邊境管理與合作的協定》《中華人民共和國政府和俄羅斯聯邦政府關于中俄國界管理制度的協定》《中華人民共和國政府和蒙古國政府關于邊界管理制度的條約》《中華人民共和國政府和老撾人民民主共和國政府關于邊界管理制度的協定》等。但如何以國內法來落實相關國際法條約內容，是我們需要研究解決的問題。跨境犯罪等影響邊境地區穩定的因素提供了法律體系建設的外部環境。我國2萬余公里的陸地邊界線，屬于民族自治地區和少數民族聚居區的就占1.8萬多公里。55個少數民族中有近40個民族、約5000萬人居住在邊疆地區，其中還有20余個少數民族與鄰國邊民同族、同源，跨界而居。隨著對外開放的擴大，一些境內外不法分子乘機勾結進行走私、販毒、偷渡、搶劫等違法犯罪活動，已嚴重危害邊境地區社會安全穩定。維護穩定、特別是邊境地區的穩定，是實現法律保障進一步對外開放的基本要求。

三、構建邊防法律體系的基本思路

邊防立法是實現國家主權完整的必要條件，完善的邊防法律體系將為鞏固邊防、加強邊防建設及邊境合作提供良好的法律支撐和保障。基于我國邊防立法現狀，尤其是考慮到其從立法理念、執法依據到我國邊防所存在的諸多問題，必須盡快構建我國邊防法律體系，以使之適應我國邊境地區經濟的發展和邊境地區所面臨的現實需要，提高其適應性。

構建邊防法律體系應遵循的基本原則。維護國家主權的原則。隨著南海和釣魚島問題的凸顯，構建邊海防法律體系已經是迫不及待的必然選擇。實現國家對領土的主權，一是法理，二是歷史。論證領土歸屬同樣要“以事實為依據，以法理為準繩”，科學闡釋南海歷史發展的進程，當然是確定南海主權歸屬的重要基礎和前提。1924年帕爾馬斯島案，仲裁員指出：事實上的主權不可能每時每刻在一塊土地上的每個點都行使，間斷和中止必然因所涉及的可居住的和杳無人跡的地區而不同。所以，在現有基礎上，建立相應的管理原則及強制性的規定是保證現在及未來領土管理的必要辦法。邊防法律與邊境地區的可持續發展的原則。隨著我國經濟的持續快速發展和經濟全球化的發展，經濟、社會、文化和環境的融合性可持續發展之路已成為必然選擇。人們之所以對社會的發展進行規劃，是因為傳統的方式已經陷入了“瓶頸”，并可能帶來潛在危機。國家發展改革委員會、外交部、商務部聯合發布的《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，已明確把“一帶一路”與開放區域合作作為推動國際合作的重要內容，要實現沿海各國多元、自主、平衡、可持續地發展。“21世紀海上絲綢之路”重點方向，是從中國沿海港口過南海到印度洋，延伸至歐洲；從中國沿海港口過南海到南太平洋。然而，我國目前的邊防法律體系缺乏有關邊境地區可持續發展的原則性規定及體現可持續發展的制度性安排。在構建我國邊防法律體系過程中，應采取多種措施支持邊防可持續發展，體現順應邊防發展的客觀規律。國家各方利益統籌兼顧的原則。邊防立法應統籌兼顧各方利益，充分體現國家利益、地方利益，正確界定國家、地方、個人三方的權利、義務及其相互關系，規范其行為，維護國家利益，為邊境地區的建設、邊境地區經濟競爭與合作、合作區的發展、邊境涉外交流等活動提供法律保障，促進邊境地區的發展。

構建邊防法律體系的基本思路。制定《邊防法》。結合我國的歷史和現實，盡快制定《邊防法》，一方面在邊防領域實現法律的權威性和規范性，另一方面也有利于邊防的穩固與可持續發展。建立完善的邊防法律體系的基本思路：區別邊防中的中央事權和地方事權，保證在邊防工作中，地方利益服從于國家利益，絕不能放棄國家利益實現暫時的地方利益；明確權力機構職權范圍、性質及內容，從而規范權力機構行使職權，包括邊防的體制、運行機制和與政府的關系等；規范邊境聯防機構性質、責任、保障等根本性問題；合理劃分邊境地區、邊境管理區的范圍；實踐政治、經濟、文化、科技相一致的邊防規劃；確認公民在邊境地區和邊境管理區的行為規范。完善法律體系。《邊防法》制定后，要有與之相配套的具體實施細則、辦法，否則，將會導致《邊防法》的可操作性不強，邊防的基本法有關規定難以落到實處。鑒于此，可考慮增加以下立法項目。第一，增加《邊防保衛條例》。基于邊防在國家建設中的核心地位和目前出現的海洋劃界爭議，國家應首先出臺《邊防保衛條例》，保證我國領土不受侵犯，并確立領土發生糾紛時的解決原則，明確解決標準。第二，增加《邊防保障條例》。基于邊防建設的需要，應當充分考慮邊防權力機構在編人員、裝備、設施、經費等方面相應的實際需求,通過立法形式予以配套保障。第三，增加《邊防涉外合作條例》。展望未來邊防對經濟全球化市場的影響，尤其是在我國“一帶一路”規劃的推動和引領下，邊防的功能今非昔比。邊防要實現從封閉到交流信息和暢通發展這一功能，國家可通過《邊防涉外合作條例》建立正常的合作區合作機制和對合作區的管理體制，推動合作區的形成，實現與國家發展和區域發展的對接。第四，增加《邊境生產作業管理條例》。邊境地區由于其特殊的地理位置，對生產作業有不同于一般地區的要求，必須加強邊境生產作業的審批和管理，并實現與地方經濟的統籌協調。通過立法加強國家對邊境地區的宏觀調控，研究制定統一的審核標準，如邊境河流的開發、邊境小型水電站和通信網絡的建立、邊境耕種、邊境放牧等，減少涉外事件的發生，更好地發揮邊境地區開發綜合效益。

修訂現有法規、規章。不可否認的是，部委規章的法律地位受到質疑。因為《立法法》《行政復議法》雖然把規章納入法的范圍,但《中華人民共和國行政訴訟法》第53條規定，人民法院在審理案件時,規章可以“參照”執行。這就是說,在立法層次和執行層次上承認規章的法律地位,但在最關鍵的訴訟階段卻沒有得到認可,這就使得部委規章的執行力度大大降低。由于規章在我國大量存在且發揮較大的補充作用，所以必須加以完善。配合《邊防法》的修改和邊防立法空白的填補，還應積極修訂現有其他邊防相關的法規、規章，以提高邊防法律體系的協調性。如修訂《沿海船舶邊防治安管理條例》，由于該條例的專業術語不夠規范，一些規定已不適應行政管理的需要，且有與上位法相抵觸的情形，不能預防和處罰船舶管理中的違法問題，應對其中專業術語、行政許可、行政處罰等內容加以修訂。再如，修訂《中華人民共和國通行證管理辦法》，可通過具體且操作性強的規定，明確邊境居住通行管理的范圍。

［1］牛繼承．國際法視野中的邊界困境［J］.內蒙古大學學報（哲學社會科學版），2012（7）.

［2］李國強. 南海歷史研究中的若干問題——對越南學術觀點的分析與回應［J］．齊魯學刊，2015（2）．

［3］趙理海. 從國際法看我國對南海諸島無可爭辯的主權［J］．北京大學學報，1992（3）．

（責任編輯：胡東霞）

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1002-4484（2017）05-0081-04

王雋，武裝警察部隊學院邊防系，副教授，武警專業技術上校