中國特色國防領導和國防科技工業管理體制建設初探

顏 慧

中國特色國防領導和國防科技工業管理體制建設初探

顏 慧

1954年成立的中國國防部體制的組織形式、工作職責以及與軍委總部之間的關系一直處在摸索改進的過程中，在1954～1958年經歷了國防部的角色定位之爭、國防工業和國防科技領導機構的逐步完善后，中國特色國防部體制基本形成。

國防建設 組織體制 國防部

國防領導和國防科技工業管理體制建設是國防和軍隊建設的重要內容，中國特色國防領導和國防科技工業管理體制建設經歷了非凡的歷程。新中國成立后，中央人民政府由中央人民政府委員會及其所屬的政務院、人民革命軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察署構成。此時的政務院“是國家政務的最高執行機關，不設國防部，軍事工作由中央人民政府所屬的人民革命軍事委員會負責。”①金沖及：《周恩來傳》（三），869頁，北京，中央文獻出版社，2011。之所以稱為政務院而不用國務院，董必武在中國人民政治協商會議第一次會議上作《中央人民政府組織法》報告中解釋道：“國務院包括軍事，不太合適。”②金沖及：《周恩來傳》（三），1035頁，北京，中央文獻出版社，2011。新中國初期，國防和軍隊建設的很多工作都涉及政務院，尤其是國防工業建設和管理的主體是政府。當時，協調人民革命軍事委員會和政務院兩個機構的主要做法是成立聯合機構，實行雙重領導；各自成立機構履行相應職責，橫向建立協調機制等。如新中國初期的中央復員委員會、人民革命軍事委員會兵工委員會都屬于這類機構。

國防部的角色定位之確立

1954年9月，第一次全國人民代表大會對國家領導體制進行了重大調整。將中央人民政府下屬的政務院調整為國務院，也就是中央人民政府，是最高國家權力機關的執行機關和最高國家行政機關。根據《憲法》和《組織法》的規定，在國務院下設立國防部，以領導全國武裝力量建設。國防部沒有再設立專門的辦事機構，其工作由總參謀部、總政治部、總后勤部和國防部辦公廳（軍委辦公廳兼）等機關分別承擔。根據黨中央的決定，凡經中央軍委決定的事項，須公開發布的命令和指示，可用國務院或國防部的名義下達。第一任國防部部長彭德懷，不僅是軍委委員，主持軍委日常工作，而且兼任國務院副總理和國防委員會副主席。

1954年10月5日，針對新調整的軍事領導機構問題，劉伯承、賀龍、羅榮桓、徐向前、聶榮臻、葉劍英、黃克誠進行了專門的座談。針對國防委員會與國防部的職權問題，根據憲法規定認為：“國防委員會是一種決策性質的機關，而不是軍隊的管理機關”；“國防部是代表國務院來領導武裝力量建設的機關，是軍隊的管理機關。平時，中華人民共和國主席，通過國防部來指揮軍隊和領導軍隊的建設工作；戰時，中華人民共和國主席即以國防部的機構為基礎，組成最高統帥部。”①中央軍委辦公廳：《關于軍事機構問題座談記錄》，1954年10月5日。

國防部成立后，對是否設副部長、如何設副部長也進行了激烈的爭論。當時有幾種不同意見：一是不設副部長，軍委各副主席分任總參謀長、總政治部主任等。二是設副部長，但不宜太多。如把黨內的副主席都列為副部長，則黨外的副主席會有意見，因此黨內副主席不宜都擔任副部長。此外，還有主張只設一名副部長，也有主張設二三個副部長的②中央軍委辦公廳：《關于軍事機構問題座談記錄》，1954年10月5日。。由于分歧較大，副部長的名單直到10月底才公布。10月21日，在軍委會議上討論了國防部的職責、分工、機構，最后決定設副部長③中共江蘇省委黨史工作辦公室：《粟裕年譜》，349頁，北京，當代中國出版社，2006。。31日，黨中央公布了國防部副部長的名單：黃克誠、譚政（總政治部副主任）、蕭勁光（海軍司令員）、王樹聲（1955年3月任總軍械部部長）、蕭克（1955年4月任訓練總監部副部長）、李達（1955年4月任訓練總監部副部長兼計劃和監察部部長）、廖漢生。由此也可以看出，當時對于國防部這個新設立機構的定位，黨內軍內還沒有形成比較一致的看法。11月10日，蘇聯專家總顧問彼得魯瑟夫斯基問粟裕：中國的國防部和國防委員會之間是什么關系？粟裕回答：“對于我們也是新的問題，因國防部是第一次成立。”“中國的國防部既不同于資本主義國家的國防部，又不同于蘇聯國防部。”④中共江蘇省委黨史工作辦公室：《粟裕年譜》，352頁，北京，當代中國出版社，2006。

1956年3月21日的軍委會議上，聶榮臻對軍委、國防部和總參的分工闡述自己的看法。他認為，軍委的工作與總參的工作有密切聯系，有些事總參自己可以辦的，不一定事事向軍委請示。總參要成為一個口子，國防部要成為一個口子，日常工作由這兩個口子管，軍委解決大政方針問題。要統一號令，防止政出多門⑤周均倫：《聶榮臻年譜》，574頁，北京，人民出版社，1999。。根據聶帥的觀點，軍委考慮的是戰略問題，是大政方針，國防部負責行政管理。

國防部成立后，作為首任國防部長的彭德懷一直在思考國防部的定位問題。他認為，“我們是由單一兵種、游擊戰爭搞過來的，如何安排這個體制，尚無經驗，完全學習蘇聯的經驗也不適合，我們應當建立適合自己情況的體制。”⑥王焰：《彭德懷年譜》，638頁，北京，人民出版社，1998。1956年3月24日的軍委例會上，彭德懷提出，總參謀部是“帶首腦性的機關”，“要綜合研究和處理各軍兵種的平衡與協同”。中央軍委則主要是“審批綜合性的計劃”，“決定方針，討論并批準政策、條令、條例、制度等”，“討論和批準戰略、戰役的計劃和方案等”，“解決各總部和聯席辦公會議所不能解決的重大問題”。他還建議根據以上幾條，“加以具體化，整理成一個文件，把軍委和總參謀部的工作明確起來，送中央批準后，總參謀部即可大膽放手工作。”⑦鄭文瀚：《秘書日記里的彭老總》，92頁，北京，軍事科學出版社，1998。

但是，如何協調總參謀部和國防部的關系卻一直沒有處理好。當時，總參謀部為中央軍委起草的和總參下發的命令、文電，常因署名問題受到批評。“軍委責成總參負責起草國防部及總參職責條例，雖已五易其稿，尚未獲得通過。”①《粟裕傳》編寫組：《粟裕傳》，941頁，北京，當代中國出版社，2000。11月4日，粟裕在給中央的報告中寫道：“過去由于軍委與總部之間，總部與總部之間，甚至總部與下屬各部之間，職責不夠明確，乃忙于處理日常事務和批發文電，不深入了解下情，也未能幫助軍委考慮較大問題，甚至在軍委確定原則方針后，亦難以很好地具體組織實施。”②粟裕：《對軍隊建設的幾點意見》，載《粟裕文選》（第三卷），232頁，北京，軍事科學出版社，2004。

1957年1月的軍委擴大會議上，與會者對于中央軍委、國防部、總參三者的關系和分工再次進行了深入的討論。彭德懷認為，中央軍委是不對外的。他說，國防部，我國既不像美國的，也不像蘇聯的……毛主席是統帥，到戰時，統帥要依靠總參謀部、總政治部、總后勤部、總干部部去指揮全軍。國防部，在戰時主要動員人力、物力支援戰爭，所以國防部平時就要了解各工業部門的情況。這樣，總參謀部的工作就繁重了。到戰時，總參的動員部、裝備計劃部是要轉歸國防部直接管的，但是，工作重點必須轉移到總參③王焰：《彭德懷年譜》，638頁，北京，人民出版社，1998。。根據彭德懷的觀點，國防部應該從軍委系統分離開來，僅屬于政府部門，主要負責國防工業和國防科技，同時，國防部還應該成為國防動員的領導機構。

1958年4月29日的座談會上，葉劍英認為，國防部和總參是上下級關系。軍委秘書長和總參的關系，軍委秘書長是代表軍委主席處理事務的，總參對軍委要經過秘書長，至于工作方法，可以研究，但那是枝節問題④鄭文瀚：《秘書日記里的彭老總》，264頁，北京，軍事科學出版社，1998。。葉帥的看法也不無道理。一方面，蘇聯的國防部和總參謀部就是上下級關系。另一方面，當時的國防部長彭德懷是元帥，主持軍委日常工作，同時兼任國務院副總理和國防委員會副主席，粟裕則是大將，主要負責“軍事工作歸口”的總參謀部，軍委和總參謀部就是上下級關系。

5月27日～7月22日，中央軍委擴大會議討論通過了《關于改變組織體制的決議（草案）》。該決議明確規定，國防部是中央軍委對外的名義。中央軍委決定的事項，凡需經國務院批準，或需用行政名義下達的，由國防部長簽署。1958年炮擊金門時，《告臺灣同胞書》雖然是中央軍委決定的，但是以國防部長的名義簽發的。

總的看，新中國成立的國防部，既是適應當時世界大國軍隊發展的潮流，也是我軍全面學習蘇軍的結果。二戰后，美、蘇等國為加強政府對武裝力量的統一領導，先后成立國防部作為政府的組成機構，領導指揮全國武裝力量。1953年3月，蘇聯國防部由原來的武裝力量部和海軍部合并組成，是蘇聯武裝力量的最高指揮機構，下設總訓練部、總監察部、總干部部、總政治部、總參謀部、總后勤部、總軍械部和總財務部8個總部。首任國防部長布爾加寧，第一副部長由總參謀長兼任，其他副部長分別兼任各軍種和各總部部門負責人。20世紀50年代，是中蘇關系的“蜜月期”，因此我軍也學習蘇軍先后成立了8個總部。

盡管憲法明確“國防部領導全國武裝力量建設”，但在實際運作過程中仍然是中央軍委“擔負對整個軍事工作的領導”。究其原因，可能是因為國防部是政府機構，其工作必須接受國務院的領導和全國人大的監督。但在當時的政治體制下，全國人大和國務院有一定數量的非中共人士擔任領導職務，這是與蘇聯國情的最大不同。如果由代表政府的國防部領導軍隊，有可能與“黨指揮軍隊”的原則相矛盾。而中央軍委作為我軍的最高軍事領導機構，在革命戰爭年代指導軍事建設、統率武裝力量，開展武裝斗爭、指揮重大戰役，為奪取革命戰爭勝利發揮了巨大作用。即便是新中國成立初期取消之后，中央人民政府人民革命軍事委員會也使用“軍委”（簡稱）開展工作。由此，就有了憲法規定的“國防部領導全國武裝力量建設”，而事實上的中央軍委“擔負對整個軍事工作的領導”的情況。

正因為如此，國防部正式成立后，并沒有設立專門的業務機構，實質上是一個“虛化”的部門，國防部部長也是一個“虛職”。但當時的國防部長彭德懷，既兼任國務院副總理，同時也負責軍委日常工作，因此，這種領導指揮體制在當時運轉較為順暢。20世紀50年代中后期，國防部和中央軍委密切協調，把發展國防科技、國防工業和武器裝備作為國家發展戰略，為我軍由單一陸軍向陸、海、空諸軍兵種合成軍隊發展奠定了物質基礎，也為組建戰術導彈部隊、電子對抗部隊等新型作戰力量以及戰略核力量打下了堅實的基礎。

國防工業領導機構逐步完善

革命戰爭年代，我軍用“小米加步槍”打敗了擁有精良裝備的國民黨軍隊；抗美援朝戰爭中，“鐵少氣多”的中國人民志愿軍打敗了“鐵多氣少”“武裝到牙齒”的以美國為首的聯合國軍。但是，我們必須客觀面對這樣的現實：低劣的武器裝備與我軍現代化建設的要求很不適應，很難有效擔負保衛國家安全的任務。1953年1月22日，毛澤東在審議國防工業“一五”計劃的中央會議上指出：“無論抗美援朝戰爭的結果如何，都要搞國防工業的建設和軍工生產。朝鮮戰爭證明，已不能靠奪取敵人的裝備來武裝自己了。”①謝光、陳丹淮：《當代中國的國防科技事業》（上），11頁，北京，當代中國出版社，1992。盡快建設國防工業，生產出精良的武器裝備，是擺在新中國面前的一項十分緊迫而又艱巨的任務。

為加強新中國國防工業的領導，早在1951年就成立了中央兵工委員會，周恩來任主任，李富春、聶榮臻任副主任。1952年8月7日，中央人民政府委員會第17次會議通過決議，成立主管國防工業的第二機械工業部（簡稱“二機部”），歸口管理兵器、坦克、航空、電信工業，對國防工業實行集中統一管理，開始具體組織國防工業的建設工作。1953年3月，又將電信工業局從第一機械工業部（簡稱“一機部”）劃歸二機部管理。這是當時建立的國防工業的最高管理機構。二機部的成立對于集中全國的經濟力量快速醫治戰爭創傷，組織原有軍工企業抓緊恢復生產、盡快改善軍隊的武器裝備、支援抗美援朝戰爭，起到了巨大的作用。同時，也為“一五”期間有計劃地改建、擴建和改造國防工業、發展國防經濟實力邁出了第一步。

為了打破美國對中國的核訛詐和核威脅，中國“不但要有更多的飛機和大炮，而且還要有原子彈。在今天的世界上，我們要不受人家欺負，就不能沒有這個東西。”②毛澤東：《論十大關系》，載《毛澤東文集》（第七卷），27頁，北京，人民出版社，1999。于是，黨中央于1955、1956年先后決定創建核工業、發展導彈技術、研制導彈和原子彈。1955年1月15日，黨中央書記處擴大會議專門討論了發展原子能事業問題，并通過了代號為“02”的核武器研制計劃，由此揭開了中國核科學技術研究和核工業建設的帷幕。2月18日，彭德懷給中央的報告中提出：“要逐步研究和爭取生產核子武器”③王焰：《彭德懷年譜》，590頁，北京，人民出版社，1998。。3月，毛澤東在黨的全國代表會議上宣布：中國現已進入“開始要鉆原子能這樣的歷史的新時期”④毛澤東：《在中國共產黨全國代表會議上的講話》，載《毛澤東文集》（第6卷），395頁，北京，人民出版社，1999。。為加強原子能事業的領導，7月4日，黨中央指定陳云、聶榮臻、薄一波組成中央原子能事業領導小組（簡稱“三人小組”）。成立以薄一波為主任、劉杰為副主任的國務院第三辦公室，負責具體管理并統籌規劃核科技、核工業的發展和建設工作①謝光、陳丹淮：《當代中國的國防科技事業》（上），27頁，北京，當代中國出版社，1992。。7月28日，周恩來向中央提出報告，建議在國務院成立原子能工業部，并對我國原子能事業如何解決建設速度、投資、技術干部等問題提出了具體意見。11月16日，第一屆全國人民代表大會常務委員會第51次會議決定成立第三機械工業部（簡稱“三機部”），主管核工業建設和核武器研制工作，任命宋任窮為部長。三機部由此成為新中國第一個按照行業單獨設立的國防工業主管部門。

1958年1月，為加強核武器研究的組織領導工作，特在三機部設立第九局，由李覺任局長。2月11日，為加強對國防工業的協調，第一屆全國人大第5次會議決定，將二機部與一機部合并，稱第一機械工業部，任命趙爾陸為部長，既管理國防工業，也管理民用航空工業，從而開創了軍民結合的管理體制。同時，將三機部改稱為第二機械工業部，但職能與任務不變。

自國防工業設立專門的領導機構以來，我國國防工業取得快速發展。截止1959年，已擁有100多個大中型企業、20多個獨立的科研設計機構、6萬臺金屬切削機床、70多萬職工，其中，技術人員達到3.3萬人，國防工業初具規模。已初步具備生產比較先進的武器裝備能力，累計仿制生產了100多種制式武器。同時，還根據蘇聯提供的圖紙、技術自行制造了超音速殲擊機、中型坦克、裝甲履帶運輸車、100毫米高射炮、122毫米和152毫米榴彈炮、大威力火箭炮等武器裝備，我國國防力量大幅增強。

隨著國防工業的大力發展，為進一步加強國防工業的領導，經黨中央批準，1959年成立了中央軍委國防工業委員會（簡稱“國防工委”），由賀龍擔任主任。國防工委是黨中央、國務院、中央軍委領導下的協商組織，是研究發展國防工業并協調解決建設中有關問題的機構。按照賀龍的說法，國防工委“是協商委員會”“不是一級行政機構，不能代替國務院、中央軍委行使行政職權”②《賀龍傳》編寫組：《賀龍傳》，329頁，北京，當代中國出版社，2007。。1961年11月29日，黨中央決定成立國務院國防工業辦公室（簡稱“國防工辦”），列入軍隊編制。國防工辦是國務院管理國防工業的辦事機構，歸口管理核技術、航空、無線電電子、常規兵器、造船等工業部和國防科委所屬范圍的工作。其主要任務是：統籌規劃、組織實施與督促檢查常規武器、國防尖端武器的科學研究和生產；安排干部和技術力量的培養；組織國防工業各部之間及其同各軍兵種之間的協同。在黨中央的領導下，我國國防工業領導體制不斷調整和完善，為我國國防工業的發展奠定了堅實的基礎。

國防科委“應運而生”

國防科委的前身是航空工業委員會，是黨中央作出研制導彈和核武器等尖端武器的決策時成立的。1956年1月20日，軍委第57次辦公會議上討論了研究和制造導彈的問題。彭德懷在會上發言說：“目前即使蘇聯不幫助，我們也要自己研究。”會議決定向黨中央提出報告③沈志華：《中蘇關系史綱——1917-1991年中蘇關系若干問題再探討》，180頁，北京，社會科學文獻出版社，2011。。2月17日，錢學森應周恩來的要求，提交了《建立我國國防航空工業意見書》，對中國發展航空及導彈技術，從領導、科研、設計、生產等方面提出了完整的建議。這個意見書得到周恩來的重視，他親自主持軍委會議，決定組建導彈航空科學研究方面的領導機構——航空工業委員會，會議決定由周恩來、聶榮臻和錢學森負責籌備工作。在3月6日的軍委擴大會議上，彭德懷提出：必須積極著手研究中國目前尚不能生產的新式武器，如核子武器、導彈和其他新式武器的設計制造問題。他建議在國務院和國防部直接領導下積極籌建航空和導彈研究機構，并準備籌劃核武器研究機構①《中國人民解放軍軍史》編寫組：《中國人民解放軍軍史》（第五卷），146頁，北京，軍事科學出版社，2011。。4月13日，中央軍委決定在國務院成立以聶榮臻為主任、黃克誠、趙爾陸為副主任，錢學森等為委員的航空工業委員會，直屬國務院領導，其任務是研究和掌握航空工業的發展方向，支持、保證、督促、檢查航空工業任務的貫徹執行，解決工作進程中的重大問題，協調有關方面的關系②韓懷智、譚旌樵：《當代中國軍隊的軍事工作》（下），92頁，北京，中國社會科學出版社，1989。。

1956年5月10日，聶榮臻在向中央軍委提出的《關于建立我國導彈研究工作的初步意見》中，建議成立導彈管理局和導彈研究院。5月26日，中央軍委召開會議對此問題進行了專題研究。周恩來在會議上指示：導彈研究可以先突破一點，不能等待一切條件具備。立即抽調力量，組織機構，培養人才。7月7日，中央軍委批準導彈管理局正式成立（番號為國防部第五局），鐘夫翔任局長，錢學森任總工程師③謝光、陳丹淮：《當代中國的國防科技事業》（上），28～29頁，北京，當代中國出版社，1992。為減少層次，提高領導機關的工作效率，經聶榮臻提議，1957年3月，中央軍委下令撤銷國防部第五局，所屬機構和人員合并到國防部第五研究院。。10月8日，導彈研究院正式成立（番號為國防部第五研究院）④此后，導彈研究院幾經變遷。1964年11月23日，改為第七機械工業部。1982年5月4日，又改為航天工業部。，錢學森任院長，谷景生任政委。在成立大會上，聶榮臻要求把“以自力更生為主，力爭外援，利用資本主義國家已有的科研成果”⑤聶榮臻：《聶榮臻元帥回憶錄》，638頁，北京，解放軍出版社，2005。作為建院方針。至此，中國的導彈研究事業開始走上軌道。

1956年6月，為適應國家12年科學技術發展遠景規劃綱要的要求，統一組織全軍科學技術研究工作，按照國防部部長彭德懷的指示，總參謀部向中央軍委提出《關于建立軍事科學研究機構問題》的報告，建議在中央軍委（國防部）之下，組建國防科學技術委員會。1958年9月25日，“鑒于我軍科學研究的任務越來越復雜繁重”⑥聶榮臻：《聶榮臻元帥回憶錄》，623頁，北京，解放軍出版社，2005。，聶榮臻向黨中央提出《關于改組國防部航空工業委員會為國防部國防科技委員會的報告》，“建議把原國防部航空工業委員會的工作范圍加以擴大，改為國防部國防科學技術委員會，在軍委（國防部）、中央科學小組（國務院科委）領導下進行工作”⑦聶榮臻：《聶榮臻科技文選》，77頁，北京，國防工業出版社，1999。。10月16日，黨中央批復，“為適應形勢的發展，目前急需把研究設計、試制和使用三方面密切結合起來，以便通過使用不斷得到改進”，同意軍委的改組報告，成立國防部國防科學技術委員會（簡稱“國防科委”），聶榮臻為主任，陳賡為副主任⑧中央檔案館，中共中央文獻研究室：《中共中央批轉中央軍委關于改組國防部航空工業委員會為國防部國防科學技術委員會報告的指示》，載《中共中央文件選集（1949.10～1966.5）》（第29冊），167頁，北京，人民出版社，2013。。國防科委的主要任務是：貫徹執行黨中央、國務院、中央軍委關于國防科學技術研究工作的方針、政策，負責對軍內外國防科學技術研究工作（包括特種武器和常規武器）的組織領導、規劃協調和監督檢查⑨《中國人民解放軍軍史》編寫組：《中國人民解放軍軍史》（第五卷），156頁，北京，軍事科學出版社，2011。。國防科委機關設辦公室、保密檢查處和尖端武器、常規武器、火箭武器、無線電電子、干部規劃等業務局⑩韓懷智、譚旌樵：《當代中國軍隊的軍事工作》（下），93頁，北京，中國社會科學出版社，1989。。

國防科委的成立，使國防科技發展工作在黨中央、國務院、中央軍委的領導下有了一個統一的管理機構。自此，從規劃、計劃的制定、報批、檢查，到科研任務的確定，科研人員、經費、物資的管理分配，都由國防科委統一管理。20世紀50年代，世界主要大國相繼進入“噴氣時代”，我國要研制自己的“撒手锏”武器，必須要有一個統一的體制。國防科委成立后，我國先后建立了兵器、電子、船舶、航空、核、航天等現代國防工業，走過了西方國家用了幾十年所走過的道路，真正實現了跨越式發展。幾十年后，聶榮臻在回憶錄中針對國防科委的成立評價道：實踐證明，這種集中領導、分工負責的做法，在當時是必要的，遇事容易下決心，相互間協作密切，步調一致，工作比較順利。①聶榮臻：《聶榮臻元帥回憶錄》，624頁，北京，解放軍出版社，2005。

為了加強國防科技工業的集中統一領導和有效協調，1982年8月23日，第五屆全國人民代表大會常務委員會第24次會議決定，將國務院國防工業辦公室、國防科學技術委員會、中央軍委科學技術裝備委員會辦公室合并，設立國防科學技術工業委員會（簡稱“國防科工委”），在國務院、中央軍委領導下，統一管理國防科技和國防工業工作②中國社會科學院法學研究所：《中華人民共和國經濟法規選篇（1982年）》（上），18頁，北京，中國財政經濟出版社，1984。。調整后的國防科學技術工業委員會，成為中央軍委和國務院統一管理全軍武器裝備研制、試驗、生產的領導協調機關和管理軍品外貿的綜合部門。

從我國國防科技、工業管理體制的發展歷程來看，這種體制基本上是仿效蘇聯20世紀40年代的模式建立起來的，它是以指令性計劃為基本內容的高度集中的計劃管理形式，國防科技、國防工業建設的一切方面由國家直接控制，各項制度都直接體現滿足國防建設和軍隊活動需要為目的③范肇臻：《技術創新制度變遷：中國國防科技工業60年》，載《毛澤東鄧小平理論研究》，2009（6），47～51頁。。在這種管理體制下，對國防科技、工業的管理手段主要有：一是行政管理，國防科技、工業建設項目、武器裝備生產品種、生產過程中的協調工作等，都由政府機關或國家最高領導人決策。如1955、1956年，黨中央先后決定研制核武器和導彈等。二是計劃管理，即國防科技、工業的發展和運行都是以國家計劃為依據，研制的項目、建設規模的大小、產品的品種和數量等，都嚴格按計劃進行。如1956年制定并開始實施的十二年規劃。三是預算管理，即從經費方面控制國防科技、工業的規模、速度、結構等。這種體制對特定環境下的我國國防工業發展具有積極的影響，使我國在短時間內建立了比較完備的國防工業體系，軍工生產能力獲得迅速提升，武器裝備研制生產實現了質的突破，有力帶動了我國高技術產業和經濟的發展。聶榮臻晚年在回憶錄中也認為：“處在科學技術比較薄弱的狀況下，適當集中力量，形成拳頭，再加上全國大協作，是我們在科學技術戰線上能夠獲得許多突破性成就的關鍵措施之一，起了良好的作用。”④聶榮臻：《聶榮臻元帥回憶錄》，625頁，北京，解放軍出版社，2005。

但是，政府作為國防科技的唯一投資者，使得社會資源沒有得到有效配置，致使軍工生產的效率和效益不高。再者，國防工業發揮了服務軍事的單一功能，沒有充分發揮其服務經濟的功能，且“軍民分離”“條條分割”和“產研分開”的軍工管理體制，使軍工內部不同行業之間和科研與生產之間缺乏有效的分工協作關系，資源的重復配置和浪費現象比較突出，資源配置效率低下⑤杜人淮：《國防工業有效運行的制度安排：政府與市場》，97～115頁，北京，軍事科學出版社，2008。。這些問題時至今日尚未完全解決好，仍是國防和軍隊改革的重要內容。

（責任編輯：徐永漢）

E20

A

1002-4484（2017）05-0043-07

顏慧，軍事科學院在讀博士生，專業技術上校