中國農村扶貧開發政策與最低生活保障制度銜接問題研究

摘要：通過對湖南省新化縣和陜西省柞水縣的實地調查，探討在農村最低生活保障制度與扶貧開發政策對接過程中出現的相關問題，探究其問題的原因及影響，從而提出相關建議。研究主要采用定量與定性相結合的方法，綜合運用問卷調查、訪談法、參與式農村評估法、觀察法等方法進行實地數據的收集。對兩項政策的定位問題在功能方面、目標人群方面與信息方面進行梳理與探討，分析其主要作用，剖析兩項政策銜接的可行性、必要性及存在問題，從而為兩項政策最終實現實質性對接提供借鑒。

關鍵詞：政策銜接；農村低保；農村扶貧；新化縣；柞水縣

中圖分類號：F323.89 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2016）17-4612-07

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2016.17.062

Abstract： The relative problems emerging in the convergence process between poverty alleviation development policy and minimum living security system were discussed through the field surveys of Xinhua county in Hunan province and Zhashui county in Shanxi province， and the causes and impact of the problems were explored and then the relevant recommendations were put forward. Mainly using the qualitative and quantitative combination， the methods of questionnaire， interview， participatory rural appraisal and observation were comprehensively applied to collect the field data. The positioning of two policies were summarized and investigated in respects of the function， target population and information to analyze its main roles， and then the feasibility， the necessity and the problems of the convergence were dissected. Accordingly， the referential significance was provide thus to finally realize the substantive convergence of two policies.

Key words： policy convergence；rural minimum living security；rural poverty alleviation；Xinhua county；Zhashui county

2008年黨的十七屆三中全會提出“實現農村最低生活保障制度和扶貧開發政策有效銜接”的要求；2009年國務院發布了扶貧辦、民政部《關于開展農村最低生活保障制度與扶貧開發政策有效銜接試點工作的通知》（國開辦發[2009]1號）；2010年國務院辦公廳轉發扶貧辦等部門《關于做好農村最低生活保障制度和扶貧開發政策有效銜接擴大試點工作意見的通知》（國辦發[2010]31號），指出兩項政策應該在程序、政策、管理三方面實現銜接。如何將兩項政策有效銜接是目前學者研究是重點，有必要探討兩項政策銜接的必要性及其銜接過程中的問題。本研究從調研地的農村低保制度和扶貧開發政策及政策銜接的發展現狀及問題入手，對調研地的反貧困效果進行評價與分析，并在此基礎上進行政策銜接的必要性及切入點分析，最后提出了相關建議。

1 調研地選取

選取位于中部地區的湖南省新化縣和位于西部地區的陜西省柞水縣為調研地點，兩縣均為國家級貧困縣，在國家扶貧片區規劃中分別屬于武陵山片區和秦巴山片區。其中新化縣是國家兩項制度銜接的試點縣。

湖南省新化縣位于湖南省中部稍偏向西部、婁底市西部，盤依在雪峰山脈的東南麓，屬于資水中游。新化縣為國家級貧困縣。選取勤二村為調研點，地處資江河畔，距離新化縣城區4.5 km，屬柘溪庫區重點水淹區。因新白公路從村中心穿過，交通便利。全村10個村民小組，227戶，1 168人，其中975人為20世紀50年代修建柘溪水庫而搬遷的水庫移民。村民主要經濟收入為養豬、養魚、蔬菜果木種植及外出務工等。截至2008年底，全村共有養豬專業戶20多戶，年出欄商品豬8 000余頭，農業經濟的發展潛力還很大。

陜西省柞水縣位于陜西省南部，商洛市西部，是一個“九山半水半分田”的土石山區縣。柞水縣屬于中國西北東線內陸地區，兼有南北氣候帶的特征，北部屬暖溫帶，東南部屬北亞熱帶，整個縣域屬亞熱帶和溫暖帶過渡地帶。調研點朱家灣村位于柞水縣，有4個村民小組，皆由之前3個村莊的13個村民小組合并而成。目前全村430戶人家，共1 519人。其中勞動力共計650人，男性勞力占60%，女性勞力占40%。

2 扶貧開發政策與低保制度運行現狀及問題

2.1 農村扶貧開發政策的運行現狀

通過對湖南省新化縣及陜西省柞水縣的實地調查，對兩村目前運行的農村扶貧開發政策運行現狀及面臨的問題進行了分析與研究。

對新化縣扶貧辦的工作人員進行訪談得知，近年來國家貧困線不斷調整，2008年中國絕對貧困線標準為人均純收入785元以下，低收入貧困線標準為人均純收入786～1 067元；2009年低收入貧困線標準提高到1 196元；2011年提高到2 300元。按照不同貧困線標準，新化縣2008年底貧困人口28.81萬人；2009年底28.26萬人；2010年底30.08萬人；2011年底為83.50萬人；2012年底為75.00萬人。2007-2012年，新化縣共投入專項財政扶貧資金 10 112.5萬元，共扶持整村推進157個（2007-2008年53個；2009-2010年60個；2011-2012年44個），并實施了“兩項制度”有效銜接試點、“雨露計劃”培訓、扶貧互助社等扶貧項目，項目資金覆蓋全縣所有行政村。

對柞水縣的調查發現，近年來柞水縣堅持開發式扶貧和政府主導、全社會參與的扶貧方針，緊緊圍繞解決貧困人口溫飽和增加貧困人口收入目標，大力實施“一體兩翼”扶貧戰略，采取綜合扶貧措施。截至2012年8月，全縣共投入各類扶貧開發資金1.4億元，實施扶貧開發項目52個，項目覆蓋農戶3.4萬戶，項目受益人口10.6萬人，先后有6 800人實現穩定脫貧。實施了4個整村推進項目和5個“一村一策、一戶一法”試點村的基礎設施、產業開發和清潔工程建設，啟動19個移民搬遷集中安置點建設；發放互助資金貸款380萬元，扶持5個農業產業化項目和1.3萬貧困人口發展特色種養等增收產業，有效帶動了貧困地區群眾增收；開展農業實用技術培訓8 890人次，資助貧困大學生111人，有效緩解貧困大學生上學難問題；千企千村扶助行動企業投入資金8.1萬元，各級包村扶貧部門投入資金667萬元，實施項目29個，幫扶貧困學生612人。

通過調查分析可知，目前農村扶貧開發政策運行過程中存在一些問題，即扶貧開發政策面臨的主要問題。第一，貧困人口不斷增多；第二，貧困人群增收困難，貧富差距拉大；第三，地方財政困難，扶貧開發資金短缺，扶貧投入力度很難加大；第四，惠農政策覆蓋有限，貧困農戶政策性收益相對較少；第五，貧困人口素質低下；第六，扶貧開發項目的可持續性較差。

2.2 農村最低生活保障制度的運行現狀

在湖南新化縣，近5年來，全縣共有326 117人享受低保，占全縣人口的23.2%，其中242 549人享受農村低保，83 568人享受城市低保。申請農村最低生活保障主要依據《新化縣農村最低生活保障制度實施辦法》有關規定。對柞水縣朱家灣村的調查顯示，被調查82名農戶中，現為低保戶的有7戶，占總數的8.54%，曾為低保戶為6戶，占總數的7.32%，而從未被評為低保戶為69戶，占總數84.14%。如表1所示。

從村干部訪談中了解到，村里低保戶數由上級政府根據村情決定，名額分配到村這一層級之后，再由村支書具體分配到每個小組。第四組因為人們居住較為分散，且組員平均年齡偏高，經濟條件較差，所以分到名額較多。據村干部訪談可知，除去相當貧困的村民不得不長期、多次接受低保救濟外，為了避免糾紛，在名額的分配上，通常會避免一人屢次被評為低保享受者。

6位曾為低保對象的農戶中，1位是由于自然災害，1位是由于老年殘疾，其余的4位表示他們不知道自己為何能被評上低保。6位當下被評低保的農戶中，4位是由于殘疾、家里無勞動力更無經濟來源，2位認為是由于家庭受到自然災害，剩下的1位是因為年輕時生病導致癲瘋，無任何經濟來源而評上低保。如表2所示，69名從未享受過低保待遇的農戶中，大部分認為家庭經濟條件差和家里無勞動力或者無法勞動應該是評定低保的主要依據條件，但是也有5名被調查農戶認為和村干部有著良好關系也是關鍵因素之一。

由表3可知，當被問到“認為村里低保對象是否符合低保標準”時，34.1%的農戶認為被評上低保的都符合標準；36.6%的農戶表示只有部分符合，還是存在很多不符合的個人；29.3%的農戶則表示自己不知道其是否符合標準。

由表4可知，47.5%的被調查農戶認為村里低保確定過程比較合理或者很合理，23.2%的不太清楚過程是否合理，也不明確低保對象確定過程是怎樣，但23.2%的被調查農戶則明確表示覺得村里確定低保對象的過程不太合理或者不合理。

近兩年，柞水縣朱家灣村低保評定由原來的以個人為單位改為以家庭為單位，即只要滿足低保條件，被評為低保之后其所有家庭成員均可以享受國家低保。此新政策的推出很大程度上影響了村民對低保政策本身及其實施的認同程度。最直接的結果是村里低保名額不足，符合條件的村民很多，在“低保家庭”名單確定問題上有很大爭議，村民間以及村干部與村民間矛盾增多。柞水縣朱家灣村經濟條件與當地同等村莊相比，處于中等偏上水平，但村里仍有較多老弱病殘，內部貧富差距較大，村民享受低保比例處于較低水平。同時，超過半數的被調查農戶對低保制度規定和實施并不清楚，大約1/3的村民認為當下低保對象符合低保評定條件。目前村里低保最大的問題就是由以個人為單位改為以家庭為單位導致的一系列評定爭議問題。

2.3 兩項政策運行中的基本問題

通過前面對于兩項政策目前運行現狀及存在問題的論述，可以對兩項政策存在相關問題的原因進行分析與探討。

1）農村扶貧開發政策的運行問題。目前中國農村扶貧開發政策主要面臨貧困人口不斷增多；貧困人群增收困難，貧富差距拉大；地方財政困難，扶貧投入力度很難加大；惠農政策覆蓋有限，貧困農戶政策性收益相對較少；貧困人口素質低下等問題，造成上述問題的因素較多[1]。首先，中國人口基數大，因此貧困人口基數也較大，尤其是在貧困地區，人們的思想觀念過舊，違背計劃生育政策超生的現象還比較普遍，導致貧困地區的人口增長較快。第二，經濟快速發展，而貧困地區的居民由于自然地理等原因，增收方式有限，難以擺脫貧困，貧富差距也不斷擴大。第三，由于貧困地區的地方財政本身就較困難，雖然貧困縣受到國家相關政策的補助，但是用于扶貧開發的款項有限，扶貧投入力度較難加大[2]。第四，國家的惠農政策有限，尤其在貧困人口較多的國家貧困縣，每戶貧困農戶能夠獲得的政策性收益相對較少，對于提高他們的生產生活水平的力度也是比較有限的。第五，基礎工作人員有限，因此缺乏有效管理，導致很多扶貧開發政策的實施效率較低。第六，貧困地區的人口受教育難，同時缺乏受教育的意識，導致貧困人口素質偏低，難以擺脫貧困。

2）農村居民最低生活保障制度的運行問題。在前面的分析與探討中發現，目前農村低保制度中存在的問題較多。第一，缺乏相關制度的立法，目前中國農村低保制度缺乏法律的保障；第二，目前分配錯位現象較明顯，錯保、漏保現象屢見不鮮；第三，基層低保制度的運行缺乏相關的監督機制來保障其公平公正性；第四，農村低保制度的基層財力不足，資金缺乏，無法實現“應保盡保”；第五，低保標準較低，獲得低保補助的村民認為獲得補助對于走出貧困狀況的幫助有限；第六，農村地區信息渠道少，村民缺乏對該制度的了解；第七，村民及部分基層干部本身就對低保制度覆蓋對象的理解出現偏差，將低保制度的覆蓋對象與“五保制度”的覆蓋對象混淆；第八，基層工作人員有限，管理上存在一些人員不足的問題。

針對上述問題，對其原因進行了分析。首先，自農村最低生活保障制度頒布與實施以來，中國就一直是在制度上予以確認，缺乏相關的法律保障，導致存在的問題得不到法律上的實質性解決。其次，國務院2007年頒布的《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》為農村低保的對象框定了一個大致的范圍，即“農村最低生活保障對象是家庭年人均純收入低于當地最低生活保障標準的農村居民，主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農村居民”。這樣一個較為模糊的遴選標準導致了基層單位在執行過程中出現了錯保、漏保現象。再者，貧困地區獲得有效信息的渠道有限，村民對于低保制度的了解程度較低，很多村民和基層干部將“低保制度”與“五保制度”混淆，導致低保的覆蓋對象與“五保”的覆蓋對象重合。第四，農村低保的財政支撐力度不足，基層機關財力有限，目前基本難以實現“應保盡保”。第五，在管理上，基層工作人員較少，難以實現有效管理，導致相關問題的存在。

3 兩項政策銜接的必要性與切入點

綜上所述，這兩項制度在基層運行中都存在一些共性的問題，即①貧困農戶多、資金不足、覆蓋不夠[3]；②扶持對象標準難以確定；③基層工作復雜，做好工作需要的工作量大，工作人員有限[4]。這些共性問題也進一步說明了兩項制度銜接的必要性。關于財政缺乏的問題，低保制度及扶貧制度實施過程中都存在一定的財政短缺問題[5]，這是由于“輸血”與“造血”是分開進行的，其目標群體也不一樣[6]。低保制度“輸血”作用的目標人群與扶貧制度“造血”功能的目標群體在目前看來是完全背離的，因此兩項政策的功能并沒有合力實施，如果能將兩項政策有效銜接，將目標群體進行整合，那么“授人以魚”與“授人以漁”就完滿結合了，對于貧困人口的增收問題將有較大的改善作用[7]。關于管理人員較少的問題，如果將兩項政策進行有效銜接，那么原來分屬于民政系統和扶貧辦的管理人員就可以合并在一起進行管理，這樣就增加了基層管理人員，對于管理能力的提高也有一定的幫助。兩項政策在實施過程中均遇到的問題是人口素質較低的問題，如果能夠將兩項政策整合實施，在提高村民經濟水平的同時提高其文化素質也是不容忽視的。

由于兩項制度都是針對貧困人口，在基礎工作方面都參照貧困線確定目標對象，因此將兩項政策進行一定程度和有效的銜接與整合是十分有必要的[8]。通過實地調查，在與新化縣和柞水縣相關民政部門及扶貧部門的焦點小組訪談中得出了兩項政策銜接的SWOT分析矩陣，如表5所示。

湖南省新化縣委縣政府于2009年頒發了《新化縣農村最低生活保障制度與扶貧開發政策有效銜接試點工作實施方案（暫行）》，該方案至調查日止已經實施了3年，通過對新化縣民政部門及扶貧辦工作人員的訪談可以看出，農村最低生活保障制度與扶貧開發制度的銜接有其較大的優勢和機會，但是也存在一定的劣勢和威脅。因此，在實現銜接過程中，政府各部門必須要未雨綢繆、盡量規避這些劣勢和威脅，尋求合適的切入點十分重要。

3.1 目標、標準和功能方面的銜接

探討中國農村最低生活保障制度與扶貧開發政策的有效銜接就必須探討其在功能方面（標準方面）的銜接。目前中國農村最低生活保障制度的補助標準各地情況不一，國家規定保障標準應根據當地經濟發展水平和財政狀況及物價波動情況適時進行調整。因此，各地區的農村居民最低生活保障制度對居民的效果也不同[9]。在實地調查過程中，針對享受低保的農戶進行了補助標準方面的調查，調查結果如表6所示。根據表6可以看出，在新化縣勤二村享受低保的12位村民中，有3人認為低保補助標準正合適，無人認為補助標準偏高，9人認為補助標準偏低；在柞水縣朱家灣村享受低保的10位村民中，有2人認為低保補助標準正合適，無人認為補助標準偏高，有8人認為補助標準偏低。總計調查享受低保村民22人，沒有人認為低保補助標準偏高，認為補助標準合適的僅占22.7%，絕大多數人認為補助標準偏低，占77.3%。

農村居民最低生活保障制度的主要功能是給予貧困線以下的居民以錢款的補貼，起到的是一個“輸血”的作用；扶貧開發政策的主要功能是為貧困線以下的居民提供更多增收的途徑，起到一個“造血”的作用。兩項政策的有效銜接的重要表現之一就是在功能方面。中國扶貧開發政策的核心和基礎是開發式扶貧，以經濟建設為中心，支持、鼓勵貧困地區干部群眾開發當地資源，發展商品生產、改善生產條件，增強自我積累、自我發展能力。扶貧開發政策重點向西部傾斜，集中扶持國家級貧困縣，調研地中的新化縣與柞水縣均為國家級貧困縣。中國政府專項扶貧資金分為三類：財政扶貧資金、以工代賑扶貧資金和信貸扶貧資金。1997年，國務院對各類不同性質扶貧資金的扶持對象、條件、標準以及使用程序、權力和責任作出了明確規定，特別強調各項扶貧資金要根據扶貧攻堅的總體目標和要求，配套使用，形成合力，發揮整體效益。各項扶貧資金的投入重點是：財政扶貧資金主要用于修田造地、解決人畜飲水困難和科技培訓、推廣農業實用技術；以工代賑扶貧資金主要用于基本農田的建設、小型水利的修建與鄉村道路的建設；扶貧貸款則主要用于有助于增加貧困戶當年收入的種養業項目。同時，要求各級扶貧工作主管部門切實加強對扶貧資金的管理使用監察、監督。審計部門在扶貧資金使用效益、如期實現基本解決貧困人口溫飽問題的目標上發揮了關鍵作用。

3.2 目標人群方面的銜接

兩項政策在目標人群方面的銜接可以說是銜接過程中最重要的部分，也是目前存在問題最多的地方。國家的絕對貧困線不斷調整，絕對貧困線標準由2008年的人均純收入785元到2011年的2 300元。在新化縣調查時了解到，按照不同貧困線標準，新化縣2008年底貧困人口28.81萬人；2009年底28.26萬人；2010年底30.08萬人；2011年底為83.50萬人；2012年底為75.00萬人。

如果按照中國社會保障制度“應保盡保”的原則，則凡是低于貧困線以下的人群均應該享受低保制度的補貼，但目前實際政策的實施過程中“應保盡保”是無法實現的。在與民政部門的工作人員進行訪談時了解到，目前“應保盡保”工作無法實現的原因主要在于：第一，中國人口基數大，近年來國家不斷調高貧困線，都導致絕對貧困人口不斷增多；第二，貧困人數太大而地方財政能力有限，根本無法實現貧困人口的“應保盡保”；第三，目前執行的低保制度大都是按照名額進行分配，低保指標有限，大部分都是分配給老弱病殘的農村居民，其他類型貧困人群難以獲得低保補助；第四，由于國家并沒有給出一個統一的低保評判標準，在執行過程中可能出現一些不公平現象，引起矛盾；第五，目前的低保標準還遠遠達不到幫助貧困人群脫貧的地步，很多享受了低保的村民人均純收入仍舊低于貧困線。

扶貧開發政策中明確指出，其核心和基礎是開發式扶貧，以經濟建設為中心，支持、鼓勵貧困地區干部群眾開發當地資源，發展商品生產、改善生產條件，增強自我積累、自我發展能力。由此可見，扶貧開發政策的幫扶群體應該是有勞動力的、健康的、低于貧困線的人群[10]。按照“應保盡保”原則和兩項政策實施的本意是可以實現有效銜接的，在新化縣調查期間，隨意抽取了10名低于貧困線但并未享受低保的村民進行理想狀態下兩項政策脫貧的實現。表7是在理想狀態下，10名目前低于貧困線但由于村里的低保名額有限沒有獲得低保補助的村民通過“應保盡保”原則獲得低保補貼，并且通過扶貧開發政策的項目創收后的脫貧效果。結果表明，在兩項政策的作用下，10名村民僅有1名村民的年人均純收入未達到2 300元，還處于貧困線以下，其余9人均高于貧困線，成功脫貧。由此看出，此模型展示了在理想狀態下，兩項政策的銜接可以有效、大幅度地幫助貧困人群脫貧。但這只是理想狀態下的脫貧模式，要想真正實現這種理想狀態，除了財政力度要加大以實現低保制度的“應保盡保”外，還需要扶貧開發政策與低保制度的目標人群基本一致。目前，獲得低保制度幫扶的對象多為老弱病殘人群，大部分與扶貧開發政策幫扶對象不符，因此要想政策有效銜接，在目標人群方面就只可能實現部分銜接。要實現兩項政策銜接的目標人群一致性，只能逐步實現。

3.3 信息和基層工作方面的銜接

在兩項政策銜接過程中，必須要提到的是信息方面的銜接，即信息方面的共享。在實地調查過程中發現，目前兩項政策的銜接只在信息共享方面取得了比較好的效果。民政部門與扶貧部門按照兩項政策銜接的要求主要實施的工作便是信息共享。信息方面的銜接是兩項政策得以有效銜接的一個基礎環節[11]，并且是較容易實現的一個環節，但目前在信息共享方面也還存在一些問題。在與扶貧部門的工作人員的訪談中得知，信息方面的共享確實對于兩項政策的銜接有幫助，但是由于兩個部門的分工并不明確，導致有時候信息共享卻沒有實質性的效果。如民政部門提供低保名單給扶貧辦，但是享受低保的人并非扶貧對象，信息共享就失去了意義，僅運用信息共享來實現政策銜接是不可能的，管理方面不實現銜接，信息共享就是無用功。

就湖南省新化縣兩項制度銜接的具體幫扶措施來看，縣民政局與縣扶貧辦共同確定幫扶對象，民政局提供目前享有低保的人員名單及相關信息，扶貧部門提供扶貧開發項目受益的人員名單及相關信息，同時還共同探討了一些扶貧開發項目的實施與開發。具體表現在新化縣把識別摸底出來的農村貧困戶分為三種類型，堅持按照開發扶貧與生活救助“兩輪驅動”的原則，分類進行幫扶。A類：家庭年人均純收入在693～1 196元之間，有發展要求，有勞動能力的貧困戶，分批分類實施扶貧扶持；B類：家庭年人均純收入在693元以下，有發展要求，有勞動能力的貧困戶，實施差額低保救助并對有勞動能力的實施扶貧扶持；C類：家庭年人均純收入在693元以下，孤兒、孤老及家庭成員全部因殘、因智、因病、年老體弱等喪失勞動能力的貧困戶，列入民政部門最低生活保障范圍，實行全額常補。對A、B類扶貧戶，在積極探索互助資金發展模式和與農民專業合作社合作模式的基礎上，結合整村推進工作，根據本人申請要求，結合各扶貧對象實際，根據不同情況，“一戶一策”，從扶貧小額貸款貼息、產業扶貧項目、勞動力轉移培訓、科技扶貧等方面因貧施策，分批給予適當扶持，3年內至少幫扶1次，幫助脫貧致富。各鄉鎮要按照“一村一品”、“一鄉一業”連片開發要求，找準致富產業和適合發展的扶持方式，并采取部門掛村、企業聯村、科技示范戶、星火帶頭人、扶貧志愿者及黨員干部“一對一”幫扶等方式落實幫扶責任人等。在政策上從以下8個方面進行扶持：①納入新型農村合作醫療保險，由財政扶貧資金支付個人交納部分（20元/人·年）；②發展生產給予直接獎勵補貼。對發展種植養殖項目的扶貧戶，給予種苗、化肥、地膜等直接物質補貼；③推行扶貧互助資金試點，建立村級扶貧互助社，通過農民專業合作社或種養協會，幫助扶貧戶解決生產發展難題；④通過龍頭企業帶動。對產業化扶貧企業，要在企業用工、發展基地等方面優先考慮扶貧戶，帶動他們脫貧致富；⑤開展“雨露計劃”短訓。整合扶貧、勞動、農業、移民、溫暖工程等培訓資金，對參加直達型短期培訓和中長期技能培訓的扶貧戶實行學雜費減免；⑥優先安排農村危房改造補貼；⑦按一定比例對獲得小額銀行貸款的扶貧戶進行貼息補貼；⑧利用科技項目，優先扶持扶貧戶。

4 結論與建議

農村居民最低生活保障制度與扶貧開發制度目前還未進行實質性銜接；兩項政策只可能實現部分銜接；兩項政策銜接的成功與否關系到扶貧領域能否取得實效[12]；中國目前距離“應保盡保”的實現還有一段距離；兩項政策能否有效銜接的主要因素在于其功能方面、目標人群方面、信息方面能否有效銜接。

由于扶貧資源和社會保障資金有限，低保制度的“輸血”作用與扶貧開發政策的“造血”作用的有效結合是必然要求[13]，兩項政策的銜接能夠起到相互補充、相互促進的作用，只有做好兩項政策的銜接才能取得農村反貧困的根本勝利。在實地調查過程中發現，農村低保制度與扶貧開發政策的原來目標群體是有一定差異的，尤其是由于基層干部與村民對低保制度的理解偏差，導致低保制度的目標人群主要為“老弱病殘”；而扶貧開發政策的主要目標群體是身體較為健康但是仍然處于貧困線以下的人群。由此，低保制度的部分覆蓋人群——“老弱病殘”是無法與扶貧開發的目標人群重合的；正因為目標群體的不完全一致導致兩項政策不可能實現完全銜接，但可以實現部分銜接。農村居民最低生活保障制度與扶貧開發制度目前還未進行實質性銜接，關鍵取決于地方政府和有關機構的意愿。對新化縣實施兩項政策銜接工作的調查發現，目前兩項政策還未進行實質性銜接，銜接層面僅僅停留在信息互通等淺層次。相關政策的具體措施還有待進行進一步的明確與頒布，必須做好政策銜接、程序銜接與管理銜接等相關工作，需要開展更多的試點試驗工作。兩項政策有效銜接的主要因素包括其在功能方面、目標人群方面、信息方面的有效銜接。要真正實現政策銜接就必須解決其目前在這三方面中存在的問題。當然相關機構工作的銜接是前提。

綜上所述，中國農村扶貧開發政策與低保制度的有效銜接還需要作進一步的努力，同時要將兩項工作的銜接放在重要位置。針對上述結論本研究提出五項建議。

1）努力制定與完善相關法律法規，明確政策要求。自農村最低生活保障制度與扶貧開發制度實施以來，均缺乏相關法律法規的保障。因此，要想兩項政策能夠有效實施與銜接，努力制定與完善相關的法律法規是必然要求。

2）大力建設有效的、政策的基層監督監管機制。在調查與研究過程中筆者發現，目前中國農村的扶貧開發政策與低保制度均缺乏有效的監督監管機制，因此才會出現一些評選不公、基層干部因公濟私的現象。所以，必須建設有效的基層政策監督監管機制來保障政策實施的科學合理性。

3）著力重新瞄準目標人群。中國社會保障制度的原則是“應保盡保”，農村居民最低生活保障制度的本身目標群體應該是全體低于貧困線的人民群眾，但是由于中國貧困人口基數大，各地區尤其是貧困地區的財政緊張，目前實現低保制度的“應保盡保”是不切實際的。也正因為這樣，很多地區低保制度的受益人群是地區貧困線的“老弱病殘”人群，部分低于貧困線的普通農戶沒有享受到低保補助。而中國扶貧開發政策的目標群體是低于貧困線的普通農戶，其目的是引進項目為貧困人群擴展增收渠道以幫助其脫離貧困。綜上，兩項政策要實現銜接，必須重新考慮目標人群問題。

4）全面理解扶貧開發和低保政策。目前存在對兩項制度的機械理解的問題，如扶貧開發只是項目開發，低保的目標群體就是老弱病殘。實際上，低保要實現“應保盡保”，就不只是老弱病殘的問題，需要加大低保的資金投入，一部分低保資金也可設置一些弱開發性的條件。扶貧開發也可以是針對貧困農戶的有條件的現金轉移支持。

5）盡力采用復合式的銜接方式。兩項政策的有效銜接，要求其在功能、目標人群、信息等方面進行復合銜接。功能方面必須認清兩項政策的實際功能與其政策頒發時的最初目的；目標人群方面要做好幫扶對象的重新確定工作，逐漸實現兩項政策目標人群的更多重合；信息方面應該在共享信息的基礎上做好管理方面的銜接工作，讓信息共享發揮其應有的作用。

參考文獻：

[1] 成志剛，公衍勇.我國農村貧困救助制度：反思與重構[J].湘潭大學學報：哲學社會科學版，2009，33（6）：76-80.

[2] 劉傳巖，趙 玉.我國農村扶貧政策的協調配套問題研究[J].三農問題，2008（4）：35-37.

[3] 宛慶豐.“兩項制度”銜接試點工作應破解四大難題[J].湖南行政學院學報，2010（3）：29-30.

[4] 張 祿.扶貧開發與農村“低保”制度有效銜接的思考——僅以遼寧省為例[J].勞動保障世界（理論版），2011（6）：11-13.

[5] 吳維瑋.重慶市農村扶貧開發與農村最低生活保障制度銜接研究[D].重慶：重慶大學，2011.

[6] 周遵倫.對畢節地區實現農村最低生活保障制度和扶貧開發政策有效銜接的探討[J].烏蒙論壇，2009（4）：53-57，80.

[7] 李慶梅，聶佃忠.負所得稅是實現扶貧開發與農村低保制度有效銜接的現實選擇[J].中共中央黨校學報，2010，14（5）：22-25.

[8] 牟秋菊.貴州農村扶貧開發與低保制度銜接現狀調查研究[J].科技經濟市場，2011（8）：89-91.

[9] 黃鏡明，堯文金.扶貧開發和農村低保政策有效銜接的幾點思考[J].扶貧筆談，2009（7）：53-57.

[10] 王衛群.堅持開發式扶貧方針實現農村低保制度與扶貧政策的有效銜接[J].老區建設，2009（21）：28.

[11] 王三秀.可持續生計視角下我國農村低保與扶貧開發的有機銜接[J].寧夏社會科學，2010（4）：73-77.

[12] 田 源，董麗晶.遼寧省完善扶貧開發與農村低保制度銜接機制實施研究[J].安徽農業科學，2012，40（11）：6831-6833.

[13] 楊成波.農村低保制度與農村扶貧開發政策銜接問題探析[J].農業現代化研究，2012，33（1）：37-40.