農村公共文化服務設施共建共享的困境與路徑

2016-12-31 00:00:00任貴州

湖北農業科學 2016年11期

摘要：公共文化服務設施作為農村公共文化事業發展的硬件支撐，是社會主義新農村“鄉風文明”建設的物質基礎。農村公共文化服務設施共建共享模式是在新型城鎮化背景下產生的，順應了廣大農民日益增長的文化需求，對于村級文化資源的合理調配具有促進作用。通過農村文化事業發展的現狀分析，對農村公共文化服務設施共建共享的內涵進行了闡述。依據農村公共文化服務設施共建共享所處的困境，從更新共建共享理念，引入協作規范的體系，完善共享保障機制3個方面提出了解決方案。

關鍵詞：農村公共文化服務設施；共建共享；困境；路徑

中圖分類號：G24 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2016）11-2939-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2016.11.058

共建共享是構建社會主義和諧社會的基本原則和基本特征。黨的十八屆三中全會做出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中進一步強調了人民群眾在社會主義建設中的重要作用，人民既是改革成果的創造者，也是改革成果的享有者。以此為理論基礎，中國各項改革工作與事業建設逐步增強了對公民社會的側重，從公眾現實需求出發，推動社會發展成果的共享。2015年1月14日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》，將共建共享列為城鄉公共文化服務體系構建的基本原則，期待達到“優化配置各方資源，做到物盡其用、人盡其才，發揮整體優勢，提升綜合效益”的目標。現實來看，農村公共文化服務設施建設仍是中國公共文化服務體系的薄弱環節，實現農村公共文化服務設施共建共享必須從農村發展現狀出發，以營造共建共享氛圍為基礎，建立科學合理的文化資源調配機制，形成協同效應。在新型城鎮化背景下探討農村公共文化服務設施共建共享的機制與策略，對促進中國文化資源優化配置、推動公共文化服務城鄉一體化發展具有積極作用。

1 農村公共文化服務設施共建共享的內涵

雖然國內學者很少從共建共享的角度對農村公共文化服務設施建設進行專門研究，但在有關農村公共文化服務的論述中往往涉及共建共享的內容。李少惠等[1]認為，隨著農村各種新型經濟組織和社會組織的不斷涌現，農村公共文化服務供給主體也開始向多元化發展。農村居民對公共文化服務的需求不斷擴張，與此同時，政府卻無法為農村提供高效充足的公共文化服務。在這樣的雙重困境下，建設服務型政府、推進農村公共文化服務供給社會化就是適應農村居民不斷增長的文化需求的必然選擇。周和平[2]專門論述了文化共享工程的意義，認為共享工程的實施不僅填補了基層文化需求的空白，豐富、活躍了基層群眾的文化生活，而且在一定程度上改變了中國文化建設的現狀，對于建立穩定的農村文化投入保障機制，盡快形成完備的農村公共文化服務體系具有重要作用。曹海林[3]也在有關文章中談到，稅費改革以來村級公益事業經費投入不足、村級組織功能弱化以及公益勞動力流失等問題構成推進村級公益事業的投入機制創新的社會動因。應創新議事機制，激發農民參與村級公益事業建設的積極性，激勵拓寬融資渠道，開辟村級公益事業多元化投入新路徑。由此可見公眾需求導向、多元供給主體、區域協調統籌已然成為國內學者在農村公共文化服務論述上的共識，而這恰恰屬于共建共享機制內在邏輯的外部表現。因此，可以認為農村公共文化服務設施共建共享并不是單純的制度設計，而是多種協調機制的集合。具體而言，農村公共文化服務設施共建共享是指在新型城鎮化背景下，由鄉鎮政府主導，鄉鎮企業、村級民間組織積極參與，村民籌資投勞，以利益協調和區域協同為主要特征的農村公共文化資源構建與利用機制。

毋庸置疑，實現農村公共文化服務設施的共建共享需要厘清農民訴求的表達方式、建設共識的達成模式、文化資源的調配機制以及共享權益的界定規制。在大多數學者看來，村級公共文化服務供需存在著嚴重的“非對稱性矛盾”，主要表現為“建設與使用的脫節”、“形式與內容的脫節”[4]，在鄉鎮政府與農民的供需信息對接上存在民眾需求“多樣性、動態性、世俗性”與政府供給“有限性、遲滯性、高姿態性”的矛盾[5]。因此應“建立需求導向的農村公共文化供給決策機制，建立和完善農民需求表達機制”[6]，鼓勵農民參與到農村公共文化設施共建過程之中，形成政府與農民共同決策模式。為進一步解決供需矛盾，在農村地區推行公共文化服務多元供給幾乎成為學界共識，主張通過稅費減免、項目幫扶吸引鄉鎮企業、村級民間組織參與到設施共建體系，形成政府與市場、社會的建設合力。但僅部分學者注意到多元供給過程中，無論是政府、企業還是公民組織都存在無法自適的內在困境：政府失靈，市場失靈，企業社會責任淡薄與完全逐利傾向，公民的散沙狀結構與集體行動困境。這些多元主體自身或交互形成的困境使得主體搭配規則成為設施共建的關鍵。農村公共文化服務供給過程中，主體拓展只能為基層財政壓力尋求出路，而市場、公民社會的內在困境則需要完善的制度設計解決多元協作實踐中的“主次地位”、“利益分配”、“行動方案整合”等問題，形成建設共識。

農村公共文化服務設施共建與共享二者緊密結合，共建是共享的基礎，共享是共建的結果。共享效果的優劣往往決定著文化設施服務效能的高低，與農民文化權益密切相關。隨著研究的深入，更多研究者將視角轉向公共文化服務共享層面，試圖通過文化資源區域調配來確保設施共建效益的提升。與國家政策相關，較多學者對公共文化服務均等化進行探討，主要涉及均等化的內涵、特征、意義、原則和具體路徑等。均等化是推進文化資源優化配置，實現城鄉公共文化服務設施共享的理論基礎，正如陳立旭[7]所說，公共文化服務均等化是以人為本、公正平等理念在公共文化領域的延伸和體現，推進城鄉公共文化服務均等化應重視農民對城市文化設施的平等應用。韓立紅[8]在她的博士論文中提到，小城鎮作為城鄉經濟與社會發展的紐帶，是農村精神文明建設的基地，充分發揮小城鎮對村級公共文化服務的帶動作用，對于城鄉資源共享具有促進作用。然而，相對于均等化的宏觀策略，共享權益界定這一微觀舉措往往遭到學界忽視，共享本質上是指農民個體、群體或組織分享文化設施體系經濟與社會效益的機會均等，惟有權益得以明晰才能保障共享效果的實現。“權”是指權利，“益”是指利益，參與主體既有享用公共文化設施的權利，也要有參與設施運管的權限。具體來說，農村公共文化服務共建共享體系須囊括利益協調機制與設施運管機制，從而保障共享權益的持續增長。

2 農村公共文化服務設施共建共享的困境與成因

作為推進區域文化資源合理調配的發展策略，農村公共文化服務設施共建共享受到發展理念、共建規制以及共享機制的制約，而其實現梗阻也相應地表現在這3個方面。

2.1 自利趨向，公共性遭消解

社會關系的實質是利益關系，利益取向是共建共享主體行為特質的決定因素。改革開放30多年來的高速經濟增長形成了政府“政治錦標賽”式的運作邏輯[9]。壓力型體制下，對數字化績效的崇拜使得鄉鎮政府的自利傾向凸顯，利益豐厚領域出現“越位”，利益糾結領域產生“錯位”，利益寡淡領域（農村公共文化服務供給）形成“缺位”，此種情形下農村公共文化服務設施的供給往往被忽視，共建共享僅存在于政府文件之中；雖然經濟利益激勵有利于擴大鄉鎮企業參與設施共建的廣度，提高公共文化服務的供給效率，但由于現有企業社會責任標準不明、社會責任管理制度缺失，文化企業社會責任淡薄，逐利傾向造成企業參與農村公共文化設施共建的深度與效度不足。此外，農村公共文化服務設施的供給往往被定義為一種“文化福利”，農民視這種福利為理所當然，參與供給決策與設施規劃的主動性與自覺性遭泯滅。吳理財[10]認為，無論是“權利”還是“權益”，其實質都是一種個體化的東西，這種個體化的東西如果沒有一定公共意識和公共精神的規約、育導，往往會滑向自利的一端，成為一種公共性的消解力量。在中國農村，受建國后政治動員及經濟改革階層分割的影響，農民鄉土宗族理念逐漸被打破，而新型公民意識尚未建立，價值導向的空白使得文化設施共建共享只有依靠財政刺激（如村級公益事業“一事一議”財政獎補政策）才能勉強演進，村級公共文化服務發展遲緩。

2.2 責權不明，職能轉承遇阻

公共文化服務多元主體供給模式已得到學界的重點推崇。在多數學者看來，多元化市場供給可有效緩解政府和村民間的供需矛盾，有利于創新公共文化服務方式，提高設施供給效率。但從實踐運行上看，多元主體供給的“表現”卻不容樂觀，甚至遭受重重困境：在經濟與社會發展相對落后的農村，鄉鎮文化企業、村級民間組織的公共文化服務承接能力存在嚴重不足，主要表現為責任獨立承擔能力差、服務持續供給能力弱、風險應對能力不強等。“發育不良”的承接主體無法高效參與設施體系共建，政府文化職能轉移遭遇梗阻。這與不良的內部治理結構和較“壓抑”的生存環境有關。由于缺乏明晰的組織管理規制，村級民間組織內部管理不科學、組織渙散，加之行政權力對農村社會的長期控制，公民組織面臨嚴重的信任和道德危機。此外，農村公共文化服務設施共建的資源投入機制、分工協作機制、設施運維機制并未明晰，多元協作過程中時常出現資金短缺、責權不明、運管缺位的情況。“制度設計不科學，主體間協調性弱”成為設施共建中“搭便車”行為的生長土壤，承接主體間責任推諉、爭奪利好的現象頻生，多元共建的規范性不強。長期以來，“城鄉二元”結構產生的政策不均、監管短缺加重了農村公共文化服務供給的制度困境，多元共建步履維艱。作為中國公共文化服務供給的薄弱環節，農村公共文化設施建設急需落實政策傾斜，彌補機制漏洞，提高多元共建的組織性與協調性。

2.3 協調低效，農民權益受損

設施資源共享作為農村公共文化服務設施共建策略的最終目標，是滿足農民群眾精神文化需求、保障農民文化權益的基礎。總體來看，中國農村公共文化服務設施雖在數量上有所增加，但文化資源的區域調配與共享水平仍比較低。主要表現為：①城鄉文化資源不均衡。城鄉文化設施建設協調性差，城鎮投入大、發展快，農村投入少、發展慢，城鎮與農村公共文化設施在很大程度上仍是“各自為政”的局面，村民與市民文化交流偏少，農民被排除在城鎮公共文化服務體系之外。②村際設施資源共享性弱。農村公共文化服務設施大多是以村為單位進行布局，缺乏對農民實際需求的考察，產生大量重復建設。又因設施資源的整合力度不足，村際文化共享缺少平臺支撐，村民文化遭割裂。其實，即使城鎮與鄉村設施數量、覆蓋面積得到協調，并在很大程度上保證公共文化服務空間上的均等，但在規劃編制與落實中對設施使用效果、服務提供效果的忽視，同樣會給設施共享帶來梗阻[11]。時下，農村公共文化服務設施供給存在“重數量、輕質量”的現象，文化設施服務效能較低，實用性與持續性不強，給農民充分享用文化資源造成障礙。深層次上看，這些都與農民共享權益尚未界定有關，何種文化設施農民急迫需要，何種文化設施農民可無償享用，何種文化資源須區域統籌，只有進一步明晰農民共享權益的內容，了解農民真實需要才能真正實現設施資源的共建與共享。

3 推進農村公共文化服務設施共建共享的協同路徑

農村公共文化服務公民環境、協作機制、共享舉措的“集體失靈”造成了設施共建共享的實現困境，必須系統地加以改善。換言之，推進農村公共文化服務設施共建共享，必須從問題源頭出發，更新共建共享理念、引入協作規范體系、健全共享保障機制。

3.1 共建共享理念的更新

意志理念是人行為模式選擇的邏輯線索。實現農村公共文化服務設施共建共享，制度完善與機制再造無疑是非常重要的，但完美的共建共享設計、高效的共建運作以及恰當的共享保障都源自于深層次的理念創新與塑造。只有對農村社會共建共享理念全面革新，才能實現共建共享機制與農村社會環境的精確匹配，實現共建共享的社會效益最大化。具體而言，應從政府、企業、農民3個層面進行理念革新：①將治理引入公共文化服務。農村公共文化服務設施不僅是政府向農民提供的一項福利，亦是承擔民主教育的機構，是社會規訓和文化治理運作的政治場域[12]。鄉鎮政府應革新文化治理的思路，將公共文化服務設施共建共享作為重構農村社會價值體系的推進舉措，以建構文化認同為目標，提升農民文化生活水平。政府合法性的根本意義也在于此。②增強鄉鎮企業的社會責任意識。政府公共文化服務外包過程中，設置企業參與農村文化設施共建的榮譽冠名，激勵文化企業樹立品牌意識。文化企業應主動改變發展理念，將參與文化設施共建列為社會責任承擔的構成要件，以促進自身持續成長。③培育農民的公共精神。加強共建共享宣傳，讓農民了解共建共享的真正意涵與實現策略，擴大設施共建共享的認同范圍。鄉鎮政府應健全村級文化設施共建的村民參與機制，拓展村民參與渠道，打破政府與農民的信息壁壘，在設施共建共享之中培養農民的公民意識與公共精神。

3.2 協作規范體系的引入

構建和完善政府主導、市場優化、社會協同、農民參與的農村公共文化服務共建共享機制，發揮政府、市場、社會及農民4個主體的積極性，可增強對農村公共需求的回應力，促進農村經濟快速發展和農村社會穩定[13]。鄉鎮政府在借助公民社會力量的同時，應建構其力量發揮的保障機制。改善鄉鎮文化企業、村級民間組織的成長環境，對參與設施共建共享的非營利性、公益性組織可實施免稅政策，減少政府對民間組織的行政控制，寬進嚴出，增強其獨立性。鼓勵文化企業、民間組織進行內部治理結構與文化服務技術革新，提升職能承接主體的公共文化服務能力。鄉鎮政府文化職能的轉承有賴于文化企業、村民自治組織自身的發展，以此為基礎，文化設施共建效能的進一步提升則更強調各主體的優勢發揮與資源互補。實現農村公共文化服務設施體系多元共建，必須進一步明晰鄉鎮政府與承接主體的職責關系，引入多元協作規范：①明確政府職責。鄉鎮政府作為農村公共文化服務的主要供給者，在設施共建上具備獨有的地域優勢與信息優勢。因此，應確立鄉鎮政府“掌舵者”的角色，充分發揮自身政策制定、組織動員、利益協調的功能，整合各方面力量，培養設施建設共識。②理清政府與其他主體的權責關系。伴隨農民需求多樣化與公共文化產品的分化，設施共建應根據文化產品性質規約恰當的供給組合[14]，保障政府投入的基礎性與市場、社會投入的回報性。同時，制定合理的共建協作規范，明確各方職能，析清責權關系，理順共建秩序。③加強共建監督。一方面加強政府對市場主體、社會組織供給的流程監督，保障設施質量，構建公平的競爭環境。另一方面，要完善社會對政府的監督，提高行政效率，杜絕權力尋租的產生。

3.3 共享保障機制的完善

農村公共文化服務設施共享水平的高低很大程度上取決于設施布局的科學性與設施服務效能的發揮程度。而農民共享權益的界定則是文化設施優化布局的關鍵。曹凌等[15]從人的發展視角探討了文化共享工程的效果問題，認為文化共享不僅是文化信息資源的需求、選擇、獲取、利用問題，其實質是人的發展問題，是先進文化和先進生活方式對人的培育問題。農民是農村公共文化服務設施的享用主體，共享權益的保障必須將農民的需求和發展作為設施共享廣度與深度的拓展標準，設施布局中增加對時間可達性與人群可達性的考量[16]，提高設施利用效率，增進社會公平。此外，要重視文化服務設施效能的發揮，革新農村公共文化服務績效考核制度，將設施質量、設施應用率、農民滿意度納入供給績效考核體系，加強對設施供給的流程監督，引導農民參與設施體系效用評估，提升農村公共文化服務設施的整體質量，保障設施共享的可持續性。最后，要進一步提升農村公共文化服務設施共建共享的技術水平，在擴充原有數據庫容量的同時加強信息網絡構建，增大文化信息資源傳輸速度，實現城鄉、村際文化資源的存儲、交換與整合。重視對國內先進地區共享技術的引進，增加文化服務內容的保存期與可獲得性，提高文化資源供給的速度與便利性。在此基礎上，加強設施應用技術培訓，通過設施應用宣講會、文化服務體驗等途徑轉變農民共建共享的技術觀念，擴大農村文化服務設施的受益范圍。

農村公共文化服務設施共建共享是一個長期的不斷完善的發展過程。進一步提升中國農村公共文化服務設施的共建共享水平，應在發展中發現并解決問題。切實從農民的根本利益出發，創新服務方式，豐富服務內容，不斷提升農民的精神文化生活水平。然而，文化設施共建共享并不僅是農村文化事業發展的演進模式，也應是推進城鄉公共文化服務均等化的策略選擇。在今后的共建共享進程中，應重視城鄉文化資源互補，充分發揮城鎮對鄉村文化服務的帶動作用。不斷縮小城鄉差距，促進政府、市場、社會攜手并肩向城鄉經濟社會發展一體化的戰略目標不斷邁進。

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