關于農村宅基地確權工作中若干問題的探討

摘 要：土地是重要的生產資料。我國農村實行土地集體所有制，農戶對于自身住房占用土地通過宅基地使用權確認的方式予以體現。宅基地確權是我國農村土地管理改革中的重點工作。宅基地確權工作開展的好壞，關系到農村群眾的切身利益，進而關系到農村地區的社會的和諧與經濟秩序的穩定。文章結合浙江南潯區農村宅基地確權登記發放實例，對我國農村宅基地確權工作發展狀況和存在問題進行分析、探討，希望可以對各地更好地開展農村宅基地確權工作有所幫助。

關鍵詞：農村宅基地；權屬；確權

引言

宅基地使用權確認與農村群眾實際利益密切相關，歷來是農村土地管理工作中的重點。我國政府一直以來都高度重視宅基地使用權確權管理工作，2008年中共十七屆三中全會上審議通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，《決定》對農村宅基地使用權問題進行了高屋建瓴的規范闡述，明確了“完善農村宅基地制度，嚴格宅基地管理，依法保障農戶宅基地用益物權”的依法行政方針。同時，政府還加大了《中華人民共和國物權法》、《中華人民共和國土地管理法》和國土資源部《土地登記辦法》、《關于進一步加快宅基地使用權登記發證工作的通知》等一系列法律、法規、制度等規范性文件的執行力度，將依法保護宅基地使用權人的合法權益作為宅基地管理和確權工作的一項重要內容來抓，明確責任，落實措施，推動我國土地使用管理事業向著產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格規范方向健康發展。

1 宅基地管理工作中存在的歷史遺留問題以及解決措施分析

隨著社會的發展，我國對于宅基地使用權管理的方針政策也在發生變化，再加上客觀情況復雜等原因，我國宅基地使用權確權工作方面存在著較多歷史遺留問題。這些問題形式各異，原因種類繁多，既有宏觀上的，也有具體層面的，不能一概而論。歷史遺留問題的存在，對人民群眾的利益和社會和諧穩定都有著極為深遠的影響。要推動我國土地使用事業健康發展，就必須妥善解決這些歷史遺留問題。在解決歷史遺留問題時，要在充分尊重歷史的基礎上，根據當前實際情況，堅持 “一戶一宅、拆舊建新、法定面積”原則，創造性的開展工作，切實維護農民的合法權益。按照這個方針，南潯區在開展宅基地確權證登記發放工作時，針對宅基地超占面積現象，采取不同時間段不同要求的方法予以解決。

（1）1982年2月13日是我國《村鎮建房用地管理條例》頒布的重要日子，也是宅基地確權工作不同措施的重要分野。以前占用的農村居民建房宅基地，直到現在都沒有進行擴建、改建、翻建的，且四至界址清楚、權屬無爭議的，宅基地使用權根據目前實際使用面積為準。從統計數據上看，這種情況數量較少，涉及到的房屋建成時間很長，一般都在30年以上，破損嚴重。

（2）從《村鎮建房用地管理條例》頒布實施后，直至1987年1月1日《中華人民共和國土地管理法》頒布實施的這段時間里，所發生的未經批準建設的房屋或者超過批準面積占用的宅基地，如果已按政策及當地政府有關規定處理的，按實際使用面積確定宅基地使用權；如果尚未未處理的，則需要經當地農村集體經濟組織出具證明，并按照當時的處理政策進行處理，然后按實際使用面積確定宅基地使用權。統計數據顯示，在宅基地土地確權歷史遺留問題中這種情況所占比例最高，房屋狀況大體完好，滿足人們日常生活所需要求。

（3）從《中華人民共和國土地管理法》實施之日起，一直到新版土地管理法實施，也就是1999年1月1日的這段時間里，在進行宅基地使用權證登記確認時，先按照批準面積進行登記，同時標明超占面積，當以后發生分戶建房或者發生拆遷、改建、翻建、重建時，則根據登記的面積進行確權，超出部分退還集體。在這種情況中，我國政府曾經于90年代初期進行過一次農村宅基地使用證確認工作，但由于當時的村民自治委員會對此事沒有予以高度重視，使得相當數量的土地證沒有發放到村民手中，這部分土地證存留在村委會，其中許多已經遺失。

（4）最后一個階段，從新版土地法頒布實施之日，即1999年1月1日起直至目前，在進行農村宅基地確權工作時，堅持“一戶一宅”的原則進行辦理，對于擁有多處宅基地的，由農戶自行指定一處進行確權，依法繼承的宅基地不在此列。未被確認的宅基地上建設的建筑必須拆除。這種情況在我國宅基地確權工作中也比較常見，由于多數沒有經過正規的建房審批，無法進行確權。

通過上述分析，作者建議可以按照兩個時間段開展農村宅基地確權工作。一個是1992年以前實際占有的宅基地，按照已有的登記記錄進行確權，對于超占的面積在進行適當處理后可以予以補辦審批手續。二是1992年以后占有的宅基地，超占面積如果符合建設條件和當地土地利用規劃，在經過處罰后可以補辦用地手續。

2 當前我國農村宅基地使用中存在的主要問題

社會主義新農村是我國有中國特色的社會主義建設事業中的重要組成部分。宅基地確權工作的好壞直接關系到農村社會穩定和農民的切身利益，是新農村建設的重點任務之一。隨著時代的發展，農村宅基地使用情況也發生了巨大的變化，從而改宅基地確權帶來了更多的問題和困難。主要有以下兩個方面。

2.1 隨意改變宅基地用途，違規拆建擴建現象嚴重

隨著農村經濟發展水平的不斷提高，農民收入逐年增加，給農民改善生活質量創造了條件。許多農民在改造居住環境時，隨意擴建宅基地，宅基地使用面積超過政府規定標準等違法現象頻頻發生。還有的農民為了追求經濟利益，違法改變宅基地用途，用于商業經營。

2.2 宅基地違法流轉現象嚴重，住宅空置現象嚴重

有的農戶為了經濟利益，私下進行宅基地交易，給農村土地權屬管理帶來了極大的混亂，產生了許多產權糾紛，對當地社會的穩定造成很壞的影響。隨著城鎮化進程的深入，許多農民進入城市，遺留在農村的宅基地因為很難合法轉讓，導致農村出現了大量空閑的宅基地，增加了土地管理的難度，權屬關系難以確定。

3 建議解決措施

針對上述問題，作者建議從以下兩個方面著手解決：一是建全、完善農村宅基地法律規范體系，加強立法，通過法律的手段對宅基地的權屬確認、使用予以規范、明確“一戶一宅”，超出一個的宅基地必須予以收回。二是明確農村宅基地使用期限，明確在無償使用原則的基礎上，對超出使用期限且不再需要的宅基地予以收回，提高土地利用效率。

4 結束語

積極穩妥地做好農村宅基地使用權確權登記發放工作，對于推動我國社會主義新農村事業健康發展、維護農村經濟和農業發展秩序具有十分重要的積極意義。由于宅基地情況復雜，確權工作難度很大，相關部門在進行宅基地確權時，必須秉持為人民服務的宗旨，充分考慮到農民群眾的根本利益和現實情況，堅持具體問題具體分析的原則，實事求是、因地制宜地開展工作，要深入、細致地對宅基地使用歷史進行調研，在遵守國家大政方針的前提下，保證農民的合法權益，不斷推動農村宅基地使用制度的完善，促進農村宅基地集約利用和健康發展。

參考文獻

[1]關于加快推進全省農村宅基地確認登記發證工作的意見[S].浙政辦發〔2014〕73號.

[2]黃健雄.農村宅基地法律政策解答[M].法律出版社，2009，6.