基層央行依法行政存在的問題及改進建議

伍希嬋

(中國人民銀行張家界市中心支行，湖南 張家界 427000)

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基層央行依法行政存在的問題及改進建議

伍希嬋

(中國人民銀行張家界市中心支行，湖南 張家界 427000)

張家界中支聯合轄內縣支行審計人員組成聯合審計組，對中支機關及轄內一家縣支行開展了依法行政專項審計。審計發現，轄內基層行在開展依法行政工作中，以落實配套制度為工作重點，全面開展依法行政各項工作，做到“法無授權不可為、法定職責必須為”，但是行政執法中依然存在一些問題和風險值得關注和思考。

一、存在的問題

(一)依法行政制度體系有待完善。

一是立法滯后。如《金融違法行為處罰辦法》、《中國人民銀行行政許可實施辦法》等制度的內容滯后于經濟金融發展實際情況。二是現行法規與實際操作不一致。如《中國人民銀行行政許可實施辦法》第十四條規定“申請行政許可，應當將申請材料交中國人民銀行辦公廳或中國人民銀行分支機構辦公室，辦公廳或者辦公室在收到申請材料的當日將其移交給本行承辦行政許可事項的有關部門；申請人將申請材料直接提交給中國人民銀行或其分支機構承辦行政許可事項的職能部門的，職能部門在辦理行政許可事項的同時，應向辦公廳或者辦公室補辦公文處理手續”，此項規定顯然與實際操作不一致，也不便于實際操作。法規、制度是人民銀行依法行政最根本的依據，制度缺失易造成依法行政履職偏差，帶來不必要的法律風險。

(二) 部分行政行為不規范。

1.執法程序不合規。程序合法是行政權力有效行使的重要保障，基層行應嚴格按照《中國人民銀行法》、《中國人民銀行行政許可實施辦法》、《中國人民銀行行政處罰程序規定》等制度規定履行依法行政職責，但實際操作中，存在執法程序不當現象。一是執法檢查意見書不合規。執法檢查意見書未以執法單位名義并以規范文件形式下發，而是以檢查部門名義下發現象，無法律效力；執法檢查意見書時間超過十個工作日，且無行長或副行長同意延期的審批。二是部分證據材料復印件沒有被查單位簽字蓋章。三是行政執法檢查資料不齊全。存在執法檢查缺執法檢查進場記錄、行政處罰結案報告現象。四是發現問題整改落實監督欠到位。對執法檢查發現的問題疏于后續檢查和驗收，嚴重影響執法檢查的效果性。審計發現，在多次開展的國庫經收、反洗錢檢查、銀行結算賬戶檢查中，被檢查單位存在同類問題屢查屢犯現象。

2.執法檢查程序不嚴謹。人民銀行對外執法檢查從一定程度上向被檢查單位展示了人民銀行執法人員的專業素養，體現人民銀行金融監管的權威性。執法檢查程序欠嚴謹，有損人民銀行執法的效率、效果，造成執法效能的缺失。一是基層行在制作部分執法檢查結論文書時欠嚴謹，《執法檢查意見書》、《行政處罰告知書》送達回證只有一人簽字。盡管《民事訴訟法》和《行政訴訟法》沒有明確規定送達法律文書的人數，但從法理的角度，為了保證送達行為的合法性，法院等司法機關在實踐中均采取了雙人送達的做法，也符合必須兩人以上參加執法檢查的規定。二是執法檢查時間跨度時間過長，比如某綜合執法檢查于6月開始進行，計劃結束時間為7月，經主管行領導批準延期到9月結束。時間跨度3個月，有失執法檢查行為的嚴肅性。

(三)行政處罰難以落實。

基層行因為地域、人際關系等原因，對金融機構實施處罰會存有不利于搞好兄弟單位關系等顧慮，加之執法人員對落實處罰尺度把握不準，行政處罰中以情代罰、討價還價情況比較普遍，行政處罰外部干擾大，易出現行政處罰難落實到位的情況，有損行政處罰的嚴肅性。

(四) 法治隊伍建設還需加強。

1.法律服務保障有待完善。人民銀行職能調整后，工作重心更多在于“落實貨幣政策”、“提供金融服務”等，一定程度上弱化了行政管理職責，尤其是法治隊伍建設。基層行加之人員有限，法律事務工作人員配備結構，與新形勢下推進依法行政工作要求差距較大。一是專業法律人員緊缺。地市中支僅有一名專業法律人員，縣支行無專業法律人員。二是專業法律人員兼職嚴重。基層行未單獨設立法律事務部門，法律事務工作大多數由中支辦公室和縣支行人秘股承擔。如轄內某縣支行人秘股共有人員編制2人，對口中支機關辦公室、人事科等7個部門，法律人員由人秘股股長兼任，日常工作繁重，人員緊缺。經詢問了解，法律人員對依法行政相關制度不了解，從未開展過行政處罰和行政許可情況檢查、評查等工作，法律監督工作明顯缺失。

2.部分執法人員素質還需提高。基層行執法隊伍綜合素質不高，尤其缺少既懂金融理論和業務，又熟識金融法律的復合型人才。基層行業務部門執法人員幾乎未接受過專門系統的法學教育、培訓，且對金融機構的業務檢查還停留在對照法律條文、對業務資料表面真實性的判定，缺乏對銀行會計知識和查賬實務的深入把握，難以發現復雜的違規問題，隊伍建設跟不上新形勢下行政執法工作的需要。

二、改進建議

黨的十八屆四中全會作出的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，在依法行政方面提出了“各級政府必須堅持在黨的領導下，在依法軌道上開展工作，創新法治體系，完善執法程序，推進綜合執法，嚴格執法責任，建立權責統一，權威高效的依法行政體制”的要求。基層人民銀行要以十八屆四中全會精神和要求為指導，不斷加強依法行政體制建設，提高依法行政能力。

(一) 推進金融立法步伐，為依法行政工作奠定有力基礎。

金融立法問題，基層行沒有權限和能力解決，建議總行根據新形勢下人民銀行履職的需要，對人民銀行現有規章和規范性文進行清理。一是結合當前工作實際，解決立法滯后和缺位問題；二是更新各項履職行為規范制度，完善操作規程，如細化行政處罰標準，使之具有現實操作性。

(二) 提高執法人員法律素質，完善依法行政細節。

一是健全法治隊伍。十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，積極推行政府法律顧問制度。基層央行，特別是縣支行，要加快法治隊伍建設，擴大法治隊伍，培養專業的法律顧問、法律專干。二是按照國家普法工作和人民銀行崗位職責的要求，把法律教育與其他業務培訓放在同等重要位置，有計劃、有組織的進行法律知識培訓學習，提升全轄干部職工的依法履職能力，尤其要加強對縣支行執法人員法律及業務知識的培訓。三是改善執法作風，在依法行政許可過程中，要嚴格許可資料審核，在執法檢查過程中嚴格執法檢查程序和手續，合理安排執法檢查內容。注意操作細節上的處理，培養嚴謹的工作習慣，確保行政執法程序合規，手續到位，文書清晰，處罰得當，避免履職行為的操作風險、法律風險和聲譽風險。

(三) 強化依法行政監督，為行政履職保駕護航。

一是加大行政執法監督力度，強化紀檢、內審部門與法律事務部門的溝通協調，建立對執法部門和執法人員的考核。二是充分發揮行政處罰和行政復議委員會在執法檢查過程中的把關、監督作用。三是建立對法律事務部門的監督機制，對法律事務部門開展行政許可、行政處罰等案卷評查工作、法律審核、執法證管理等工作進行監督。四是加大中支機關對縣支行依法行政的監督檢查，及時糾正縣支行依法行政中的違規及不作為行為。五是加大責任追究力度。對不正確發放行政許可、履行行政處罰自由裁量權，影響單位聲音等行為追究責任。