當前反洗錢監管難點問題及政策建議——基于安徽省的調查

程 璞

(中國人民銀行合肥中心支行，安徽 合肥 230091)

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當前反洗錢監管難點問題及政策建議
——基于安徽省的調查

程 璞

(中國人民銀行合肥中心支行，安徽 合肥 230091)

面對眾多的監管對象和日益復雜的監管環境，如何在我省全面落實風險為本理念，進一步做好反洗錢監管工作是目前我省反洗錢工作面臨的一個重要課題。本文首先從分析我省反洗錢工作的發展狀況出發，著重研究反洗錢工作中存在的難點問題，并在此基礎上提出政策建議。

反洗錢；監管；難點問題；建議

一、安徽省反洗錢監管工作情況

近年來，我省人民銀行始終堅持風險為本的監管理念，不斷夯實反洗錢基礎工作，積極開拓創新，進一步推進全省反洗錢工作向縱深發展。

(一)構建了完善的反洗錢監管體系。目前，已有172家各類金融機構納入我省反洗錢監管范圍，其中銀行業機構29家、六類公司9家、證券期貨業法人機構73家、保險業機構55家、支付機構法人6家，涵蓋范圍較廣，已在我省構建起一個較為完善、嚴密的反洗錢監管體系。

(二)有效落實風險為本的監管理念。2009年我省建立了全省統一的非現場監管評價指標體系，并開始對全省金融機構開展反洗錢考核評價。同時，以風險為導向，靈活采取誡勉談話、監管走訪、現場檢查、風險提示等監管措施，加強對金融機構的監管。通過一系列監管措施，有效緩和監管資源不足的矛盾，使有限的監管力量集中于風險較高的金融機構，提高監管效率。

(三)加大對高風險金融機構的執法檢查力度。按照風險為本原則，選取高風險金融機構開展檢查；針對違規問題，依法給予行政處罰。2015年，全省人民銀行系統對99家機構組織開展反洗錢執法檢查(同比增長22.22%)，依法對30家機構進行處罰(同比增長87.5%)，依法對21家金融機構相關責任人員進行處罰(同比增長250%)，有力促進了金融機構依法全面履行反洗錢義務。

(四)進一步提高金融機構可疑交易報告質量。積極督促金融機構不斷完善制度，整合崗位設置，規范可疑交易流程控制，強化人工甄別環節，其可疑交易數據質量得到較大提高。2015年，我省金融機構可疑交易報告上報356份，向公安部門移交可疑線索208份，較上年增長32.48%，重點可疑交易報告質量有較大提高。

二、難點問題及原因分析

雖然我省反洗錢工作取得長足的進步，但也存在一些難點問題。

(一)非現場監管有效性有待進一步提高

一是以風險為本的非現場監管指標體系形成較晚，目前建立的非現場評價體系未能得到實踐的充分檢驗，非現場評價體系的客觀因素雖然逐年增多，但主觀因素仍居主要方面，非現場評價質量尚需進一步提升。二是反洗錢監管范圍廣，涉及行業多，評估時需要收集的信息廣泛，精確到業務的反評價體系仍沒有建立起來。三是反洗錢考核評價內容主要包括金融機構自主報送的數據和非現場監管信息，人民銀行核實源材料的真實性存在困難，影響考核評價工作質量。四是沒有把區域洗錢風險情況和區域經濟運行情況對金融機構洗錢風險的影響納入非現場監管分析。五是金融機構從業人員反洗錢意識和專業素質有待進一步提高。

(二)對異常交易的人工甄別質量不高

從近幾年的檢查實踐看，金融機構對異常交易人工甑別工作依然不夠重視，人工甑別、分析質量不高，表現在以下方面：一是沒有對系統抓取的異常交易進行人工分析；二是對上報的異常交易分析理由簡單、重復；三是對上報的異常交易分析理由不合理、不充分；四是對抓取的異常交易僅羅列行為特征，缺少對可疑主體涉嫌犯罪情況的判斷，未能闡述交易行為疑點與涉嫌犯罪推斷的邏輯關系。

原因有以下幾點：一是沒有在制度上明確可疑交易客觀報告規則和主觀報告規則之間關系。目前，金融機構可疑交易報告仍是以客觀報告規則為主。雖然近年來，人民銀行不斷強調主觀報告規則的重要性，但并沒從制度層面明確對主觀報告規則和客觀報告規則的制度安排，造成金融機構普遍存在防御性報告心理。二是客戶盡職調查制度往往落實不到位。“了解你的客戶”是金融機構反洗錢最基礎的工作，但在實際工作中，金融機構對客戶的盡職調查僅局限于了解一般情況，對其交易的性質、背景、目的等信息的調查存在缺失。三是沒有充分發揮反洗錢協調合作機制作用。對一些客戶提供的假身份證、假工商稅務登記證，金融機構人員缺乏應有的技術和技能鑒別真偽。四是金融機構從業人員的反洗錢意識不高、責任心不強，不能勤勉盡責的對系統抓取的異常交易進行分析。

(三)有限的監管資源與擴大的監管范圍之間矛盾加劇影響反洗錢監管

一是反洗錢人員配備少與業務量增長之間的矛盾。當前，我省人民銀行系統反洗錢工作人員配備呈現倒金字塔特征，越到基層反洗錢人員越稀缺，縣支行幾乎沒有專職從事反洗錢崗位的人員。雖然我省人民銀行市級分支機構至少有一名專職反洗錢人員，但是，面對繁重的反洗錢基礎工作，反洗錢人員僅能做到完成基礎工作，而不能滿足反洗錢工作更高的要求。二是反洗錢工作人員素質與工作要求之間的矛盾。隨著我省反洗錢監管范圍的不斷擴大，金融業務不斷的創新發展，反洗錢工作人員必須具備較高的綜合業務素質才能勝任反洗錢監管工作。

(四)反洗錢執法檢查水平需要進一步提高

通過近兩年對我省反洗錢執法檢查情況巡查，發現我省反洗錢執法檢查工作仍然不同程度的存在問題。一是存在執法檢查程序違規情況，在檢查中以業務為主，忽視了程序上的要求，存在“重實體、輕程序”的現象。如未嚴格按照規定時間實施檢查。二是法律適用不準確。如認定的違規問題違反了《金融機構客戶身份識別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》第十二條，卻錯誤地引用為第七條。三是行政處罰裁量執行不當。如對情節嚴重的違規問題，未能嚴格按照《反洗錢法》第三十二條規定實施行政處罰(含并罰)。

三、進一步推進我省反洗錢監管的措施和建議

(一)不斷強化非現場監管工作

在風險為本的監管理念下，非現場監管工作貫穿整個反洗錢監管流程。洗錢風險評估、反洗錢考核評價、執法檢查、后續跟蹤監管等監管活動都是以非現場監管為基礎組織實施。因此，加強非現場監管工作對全面落實風險為本的反洗錢工作理念至關重要。一是提高反洗錢考核評價工作人員素質。以我省工作實踐為例，人民銀行反洗錢部門業務人員承擔著非現場監管工作，負責日常監管、風險分析預警、跟蹤監管、風險評價、業務考核評價等重要環節，職責關系重大，其工作質量的好壞直接決定著反洗錢考核評價水平的高低。因此，需要加強對人民銀行反洗錢工作人員在資格準入、業務能力、職業道德、履職成效等方面的考核與培訓。二是加大科技投入，完善非現場監管風險評價核心系統。借鑒國際上流行的“數據挖掘與人工智能技術”，圍繞監管目標，有效整合各種非現場監管信息資源和技術支持，對金融機構的洗錢風險進行識別、分析和評估，有針對性的預防和打擊轄內洗錢風險。三是靈活運用各種手段，確保非現場監管信息報送的及時性和真實性。除每年反洗錢考核評價外，日常監管中，還可以靈活運用其他監管措施，如監管走訪、約見談話、風險提示、現場檢查等手段，強化對金融機構非現場監管的日常約束，督促金融機構提高風險為本的反洗錢意識。

(二)進一步提高對異常交易人工甄別的有效性

一是修訂完善《金融機構大額交易與可疑交易管理辦法》及相關制度，逐步弱化可疑交易客觀標準的要求，提高金融機構在可疑交易報告工作中的主體意識，讓其真正承擔識別可疑交易的職責，促使其提高可疑交易分析能力。同時，加強對金融機構的培訓、指導和檢查，檢驗金融機構是否勤勉盡責的報送可疑交易，提高報送可疑交易報送機制的有效性。二是以金融機構主動性報送為主，將會導致可疑交易漏報風險的增加，因此要做好預防工作，督促金融機構貫徹落實客戶身份識別和客戶盡職調查制度，有效運用客戶盡職調查結果進行人工甄別。三是加強與反洗錢聯席單位的溝通與合作，提高金融機構對可疑交易主體的分析識別能力。

(三)發揮監管合力，共筑預防和打擊洗錢風險屏障

一是完善人民銀行與其他金融機構監管部門在反洗錢監管方面的協調與共享制度，形成監管合力，共同推進全省反洗錢整體工作水平提高。二是會同保險、證券監管部門開展對證、保行業各業務條線和流程的調研，深入分析可能存在洗錢風險點和隱患點，以問題為導向研究預防風險的措施，并向金融機構進行風險提示，幫助非銀行業金融機構提升反洗錢履職水平。三是有效發揮銀、證、保行業自律性協會的協調作用，深入推進各方在反洗錢方面的協作和交流。

(四)從優化資源配置入手，提高反洗錢監管水平

一是加強反洗錢專項培訓。對目前的反洗錢從業人員，不僅要加強反洗錢法律法規、實務方面的培訓，而且要持續開展對來自不同行業的金融業務知識的培訓，提高反洗錢工作人員各方面的專業素質。二是深入推進風險為本的監管理念。風險為本就是要求按照風險大小來分配監管資源。因此，實際工作中，要全面落實風險為本的監管理念，嚴格按照金融機構反洗錢工作質量高低和洗錢風險大小，開展反洗錢監管工作。對風險較高的金融機構實施較嚴格的監管措施，分配的監管資源適當多點；對風險較低的金融機構可以采取簡化監管措施，并鼓勵和支持其主動采取對自身機構的風險預防措施。

(五)進一步完善反洗錢執法檢查工作方法，提升執法檢查有效性

一是制定和完善反洗錢執法檢查操作手冊。依據現有的反洗錢法律法規，結合我省反洗錢執法檢查情況，分行業制定執法檢查操作手冊，統一全省反洗錢執法標準，降低由于對法律、法規及制度理解差異造成的執法風險。二是研究建立對執法檢查工作的監督機制。制定統一的執法檢查監督機制，采取抽查或巡查、座談交流、問題清單等多種形式，及時發現并糾正執法檢查工作中存在的錯誤，防范執法風險。三是大力推行行政執法陽光化操作方式。加大反洗錢執法檢查的透明度，明確告知被檢查單位享有的權利，保障其知情權和監督舉報權，樹立央行執法形象，使行政執法檢查成為全省反洗錢工作的強力助推器。