淄博市發展養老服務業存在的主要問題及對策

馬雪輝

(中共淄博市委黨校，山東 淄博 255000)

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淄博市發展養老服務業存在的主要問題及對策

馬雪輝

(中共淄博市委黨校，山東 淄博 255000)

養老服務業的發展關系到國計民生和國家長治久安，與廣大人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題有直接的關系。淄博市在養老服務業發展領域還存在許多問題，當前及今后一段時間，政府重視、支持、扶持發展養老服務業，應當而且必須擺上社會管理的重要議事日程。

養老服務業；發展

淄博市于上世紀90年代初就已進入老齡化社會，截至2012年末，全市60周歲以上老年人已達76.89萬，占全市總人口的比重為18.15%；預計到2020年，全市老年人口將達101.4萬，占全市總人口的比重上升至22.5%，也即平均每4個人中就有一個老年人，養老服務問題成為淄博市不得不正視的熱點問題。因此，當前及今后一段時間，政府重視、支持、扶持發展養老服務業，應當而且必須擺上社會管理的重要議事日程。

一、淄博市發展養老服務業存在的主要問題

(一)社會各界對發展養老服務業的認識滯后

從政府管理的角度看，淄博市對養老服務業還沒有進行詳細的規劃和設計，致使養老服務業發展還處于在一個相當低端的水平。這其中的原因，主要是由于淄博市歷來是一個傳統的老工業城市，工業強市戰略深入人心，因此，政府部門重工業、輕服務業發展的傾向仍然在很大程度上存在，多數區縣尚未真正把服務業放在與工業同等重要的戰略地位對待，發展養老服務業的議題更是難以擺上領導的桌面。

從經營主體的角度看，長期以來，經營主體認為老年人本身就是弱勢群體，作為養老機構大賺老年人的錢是不道義的表現，基于這種認識，迫于各方壓力，淄博市的養老服務業大多定位于社會公共事業，而非一項產業，致使養老服務業的經營主體只能提供一些基礎性的服務，包括飲食、穿著、住所及醫療保健等方面，長期處于保本微利、甚至虧損狀態，使得社會投資者一致認為養老服務業就是不賺錢的“賠本”生意，對養老服務市場化開發更是無從談起。

(二)發展養老服務業的政策環境有待改善

1.政策法規不完善

到目前為止，淄博市尚未出臺過任何具有本地特點的保障養老服務業發展的法規規章，在發展養老服務業方面的政策出臺存在嚴重的滯后現象。由于國家和省級法律法規規定的條款多是原則性要求，過于籠統，地方在執行和落實的時候，缺少指導性和可操作性，地方在落實發展養老服務業方面缺少有力的法規“武器”支持，導致養老服務業缺位、錯位、越位現象不同程度地存在：地方政府在養老服務機構建設中，主要表現為在制定規劃、出臺政策、落實政策等方面沒有行動或力度不夠，因此，養老服務業經營主體在沒有相關政策制度保障的情況下，不敢放開手腳投資投入養老服務業，對于養老服務普遍存在盈利低、資本回收期長的特點，更加加重了淄博養老服務業發展的質量和速度，

2.服務措施不到位

一是醫療服務資源分布不合理。拿淄博市來說，目前我市的主要醫療資源集中分布在市區及區縣城區以內，特別是比較的明顯集中在城市和區縣城區的醫療機構，但在養老服務機構內部，醫療服務的提供方式有一少部分單位，實行的是與定點醫療機構進行合作，由醫療服務單位派出相應機構或人員進行服務，還有很多養老服務機構只是設立了一個門診室，自行選聘職業醫師或護士提供醫療服務。這其中多數民辦養老服務機構由于自身條件較差，配備醫護人員少和醫療器械和藥品簡單，無法獨立設立醫保定點單位，由此使許多想入駐養老服務機構的老年人放棄入駐。

二是養老服務設施不均衡。目前淄博市的養老格局基本是“90、6、4”格局，即：90%左右的老人希望居家養老，6%左右的選擇在社區養老機構和日間照料機構享受長期和日間的養老、托老照料，4%左右的老人有愿意選擇到養老機構養老，由此測算全市有3.6萬人有入駐養老服務機構的意愿，因此，床位數缺口大約在5000張左右，養老服務設施總量不足。同時，已建成社區老年人日間照料中心110余處，居家養老服務站400余處。在養老服務供給不足的同時，又表現為供給相對過剩，有些養老機構設施落后，生活缺乏情趣，老年人不愿入駐；有些又過于奢華，收費過高，致使許多老年人望而卻步，結果是本來為數不多的養老機構利用率不高。截止2014年底，全市共收養1.4萬人，養老服務機構入駐率不足50%。

三是養老服務專業型人才供給不足。我市養老服務人員當前最突出的問題是，養老服務人員知識水平低，專業化程度普遍低，待遇和社會地位低，從業數量不足，敬業精神不足，隊伍穩定性差。

3.扶持方式不系統

目前，我國各級政府對養老服務業的扶持渠道最主要的是通過民政部門的老齡工作機構，由老齡工作機構向養老服務機構發放床位補貼，而養老服務業涉及的領域、行業、單位眾多，僅靠老齡工作部門“單打獨斗”，對養老服務業的扶持力度有限，其他與養老服務業相關的發改、規劃、國土、人社、金融、稅務等部門的扶持力量的配套作用不容忽視。所以說，淄博市的養老服務業的發展需要政府各個職能部門的協同協作，共同研究制訂相應的比較系統的扶持措施，才能為養老服務業的發展創造一個良好的發展環境。

(三)養老服務業的發展缺乏內生動力

1.規范化、標準化程度不高

在現行體制下，有關部門沒有主動把養老服務規范化、標準化工作納入工作視野，養老服務業市場缺乏統一的市場規范和行業標準。養老服務機構的社會化服務水平偏低。不少條件較好的養老服務機構費用標準也較高，已經超過了普通老齡人群的承受能力，但費用標準較低的養老服務機構人們又不愿選擇，這也是社會化服務水平偏低的標志，與當前人口老齡化步伐不相匹配。

2.經營方式和發展模式單一

淄博的養老服務業，基本上還是以提供長期照護為唯一方式，在中國人的傳統觀念里，認為只要把老年人照看好，管吃管住管病就算是完成了服務，而在精神和心理上滿足更多老年人需求的個性化服務項目，少之又少，幾乎是空白，更不要說養老服務產業鏈上下游的經營和發展，也沒有得到很好的融合發展，這與先進的服務經營和發展模式相比形成了強烈對比。

3.缺少市場化引領基因

養老服務業最主要的投資在前期，沒有一個有實力的財團作為依托力量，養老服務提供商很難開展他們的服務活動。淄博市目前最好的養老服務機構——淄博市老年福利服務中心，是作為市委、市政府的重點建設工程，于2011年2月建成投入使用的，總投資6000余萬元，建筑面積1.98萬平方米，主體8層，設置床位500張，現入住老年人300多人，收費標準為每人每年一級照料2290-2690元、二級照料2140-2340元、三級照料1695元，如此按一級照料平均每人每年2500元、入住300人計算，年收入100萬元，不計基本運營費用，收回成本需60年，如果沒有市委市政府為強有力的依托，沒有哪個企業會在這樣的項目上投資。

二、淄博市發展養老服務業的對策建議

(一)加強社會宣傳，引導社會各界正確認識淄博養老服務業

1.加強戶外宣傳陣地建設，形成全社會關注養老服務業的共識

在形成全社會關注養老服務業共識的宣傳實踐中，淄博市要將戶外宣傳陣地建設作為宣傳的重要載體，要專門制定《全社會關注養老服務業戶外宣傳與氛圍營造工作方案》，進一步完善戶外社會宣傳陣地建設的種類和布局。在城市街道、社區依法增設大型廣告牌，集中用于養老服務理念的宣傳；在老年活動中心、老年大學、老年文化場所等老年人群集中活動區，建設“養老服務產業”主題園區、廣場，將主題宣傳與城市形象和區域文化生活相結合；在有關辦公區、居民社區、敬老院、福利院等場所，通過標語、橫幅、海報、板報、書畫等多種形式，營造濃厚社會氛圍。通過戶外宣傳的大規模視覺效果沖擊，讓“養老服務”4個字，在全社會無處不在、無時不有，使不同群體的人們充分了解和認知養老服務。

2.發揮先進典型示范作用，引導全社會認同養老服務業

對養老服務業中的先進典型單位和個人，政府和有關部門單位，要給予積極評價，更要搭建表彰平臺。近年來，在先進典型宣傳中，我市每年都在評選養老服務先進單位和先進個人。這些先進單位的事跡客觀真實、人物的形象有血有肉，貼近群眾，貼近生活，要使先進有落腳點，能夠引起共鳴。在宣傳組織上，除了傳統宣傳部門和新聞媒體的挖掘，還充分發揮新社會組織的作用，引導科學、體育、演藝等領域德才兼備的公眾人物，積極參與到宣傳養老服務業的相關活動中來。可以邀請具有知名度的熱心公益的老演員、老主持人代言養老服務業。

3.創新載體，增強主題活動策劃的時代性

淄博市可以在養老服務業中開展“養老服務我先行”活動，注重調動和發揮養老服務主體的主觀能動性，對表現突出的單位和個人，通過主流媒體予以廣泛宣傳。要注意整體聯動，放大主題活動宣傳的社會效應，努力將宣傳渠道資源優勢彰顯于主題活動宣傳之中，細化主題內容，細分受眾需求，充分運用報紙、電視、網絡、移動新媒體、文藝演出、圖片展覽、專題書籍等多種方式，形成全方位、多層次、立體化的宣傳態勢，掀起主題活動熱潮，吸引全民參與。

(二)發揮政府、企業、社團等不同主體的優勢，構建適合淄博養老服務業發展的環境

1.健全完善促進養老服務業健康發展的政策法規

一方面要抓緊制定出臺《淄博市促進養老服務業發展規劃》。淄博市作為具有地方立法權的較大市，可以依照法律規定，應當適時出臺一部關于保障老年人權益和享受養老服務的立法性文件，從法律層面對養老服務業社會地位給予法律上認定。在此基礎上，各相關部門和市場主體依法推進和落實養老服務，其積極意義在于給予社會養老服務業市場主體以社會定位，使其能夠合法開展各種養老服務經濟活動，受到法律法規的保護。另一方面政府部門要加緊研究出臺一整套系統、全面的促進養老服務業發展的支持政策。要成立專門的促進養老服務業發展工作協調組織，成員由各有關涉老產業部門組成，并吸收養老服務業代表參加，定期研究養老服務業發展情況，以問題為導向，制訂切實可行的、適合淄博當地養老服務業發展的規定、管理辦法等。

2.加快服務型政府建設，寓管理于服務之中

各級政府應當在促進養老服務業發展中發揮更大作用，不能只管理不服務。要進一步健全完善養老、醫療保障制度。政府有關部門要發揮職能作用，加強對養老、醫療等社保資金的歸集和使用監管，確保公共資金的安全。同時，要按照市場規則，積極推進養老金入市，努力實現社保資金的保值增值。這是養老服務業實現營業收入的重要根源。要成立專門的養老服務業管理服務機構。加強對養老服務業發展問題的研究，由發改、規劃、土地、民政、商務、衛生等部門的人員組成，針對淄博市養老格局的特點，科學規劃、合理布局，最大限度的發揮現有社會資源的優勢，有效促進養老服務業發展。各級政府要統一規劃、統一組織，尤其民政、衛生、人社、財稅等部門，應聯手抓好養老機構建設，重點加大現有的優惠扶持政策的落實。

3.研究制定科學的扶持措施，提供系統化支持

政府要重點推進民辦養老機構發展，急需政府明確制定以下三項政策措施：一是土地優待政策。國土資源部辦公廳已經印發《養老服務設施用地指導意見》的通知，淄博市應當按照此意見抓緊落實相關扶持措施。二是繼續落實服務補貼政策。民政、老齡、衛生等部門要根據養老機構類型和具體情況，進行相應補貼(包括社區養老服務機構)，如貸款貼息、床位補貼、以獎代補等。三是符合條件的民辦養老機構要作為基本醫療保險的定點單位，提高養護人員的工資待遇，把養護工作作為公益崗位予以補助。這些扶持政策，要在牽頭主管部門的領導下，逐項調查研究，制定相應的扶持政策，出臺《民辦養老機構促進辦法》，內容包括民辦養老機構的設置審批制度、管理制度、政策扶持制度、法律責任等，以此保障民辦養老機構健康發展和規范運行。

(三)多措并舉，激發淄博養老服務業自我完善、自我發展的內生動力

1.盡快形成養老服務業的行業標準和行為規范

政府有關部門要認真貫徹落實《老年人權益保障法》關于建立健全養老機構分類管理和養老服務評估制度的要求，按照職能轉變要求，盡快啟動養老服務機構以及養老服務組織的等級評定，建立養老服務評估專家庫，使養老機構規建設逐漸趨于范化水平。相關養老服務機構要主動參與質量管理體系建設，并積極申請第三方認證，以逐步提高內部管理的規范性和透明度，相關認證認可和檢驗檢測活動可以在有關養老機構等服務單位內部進行。

2.細分養老服務項目和服務類別，推動養老服務業向多樣化、專業化、市場化發展

要對現有養老服務業類別和服務項目進行適當梳理，加以明確，給予認可。從淄博市的實際情況看，從類別上分可分為居家養老服務業、日間照料服務業、養老機構服務業，從發展階段來看，主要是傳統型養老服務、科技型養老服務、創新型養老服務，從服務方式來看，主要是普惠型養老服務、個性化養老服務。可以充分借鑒法國養老服務券的辦法，促進養老業務專業化、服務項目多樣化、服務方式靈活化、服務模式市場化。在養老服務機構內也可分別提供不同的服務項目，對那些身體條件好的，追求更好生存生活質量的老年人提供頤養型服務，對那些身體失能、半失能的老年人，可以提供醫養相結合的養老服務，按照服務項目不同、服務效果好壞收取不同的服務費用。

3.創新養老服務業的營利模式，促進關聯產業融合發展

養老服務業的發展模式要盡可能的惠及更多老人，養老機構、社區或企業必須考慮怎樣通過現有的資源，來解決供不應求、利潤薄弱的難題，隨著經濟社會的快速發展，當今的老年人跟以往的老年人有著很大的不同，他們需要有高端有質量的養老服務模式。當然前提是，這些模式要具有可行性、可操作性。而事實上，盡管有OTO、 PPP投資模式、眾籌模式等資金籌集方式，但很多養老服務或養老產品依然走不進眾多老年消費者的家門，在“最后一公里”上得不到成效。因此，更需要民間資本進入養老服務領域，按照民政部《關于鼓勵和引導民間資本進入養老服務領域的實施意見》精神，發揮自身優勢，找準切入點，進一步創新養老服務業的營利新模式，促進關聯產業融合發展。

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