我國養老金缺口的成因及對策分析

萬文綺 劉立霞

(天津商業大學，天津 300134)

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我國養老金缺口的成因及對策分析

萬文綺 劉立霞

(天津商業大學，天津 300134)

我國社會養老保險供需矛盾不斷加劇，養老金缺口問題日趨嚴峻。通過對社會養老保險基金缺口的現狀進行分析，從供給端和需求兩方面系統研究造成我國養老金缺口的原因，總結社會養老金并軌、漸進式延遲退休以及全面二孩政策的影響。在此基礎上，提出養老金入市、建立個人投資賬戶及轉持國有資本等對策建議。

養老金缺口；入市；個人賬戶；國有資本

一、我國養老金缺口現狀

我國養老金缺口與養老金積累結余有著密切的聯系，養老金積累結余表示當前養老基金所剩余的金額，是即期支付能力；養老金缺口是在考慮當期支付能力的基礎上，還考慮了在未來一段時間內所需承擔的養老金權益凈責任。[1]二者的關系可用以下公式來表示：

養老金缺口=養老保險基金累積額-養老金權益凈責任的折現值

社科院世界社保研究中心發布的《中國養老金發展報告2014》數據顯示，2014年，我國企業職工養老保險總收入2.33萬億元，支出1.98萬億元，當期結余3458億元，累計結余3.06萬億元；截至2015年底，我國企業職工養老保險總收入為2.7萬億元，支出2.3萬億元，當期結余3000多億元，累計結余3.4萬億元。從表面上看社保基金依舊平穩運行，但從各省情況來看確實存在不平衡現象且差異較大，2015年就有7個省份當期收不抵支，未來20年中國的養老金現金缺口可能高達11萬億美元。由此可見，雖然我國養老保險基金當期不存在支付性缺口問題，可以按時發放，但是長期的收不抵支會影響養老金的可持續發放，更有可能引起拖垮財政補貼、降低民生保障等一系列的惡性循環。因此，我國目前不僅存在養老金缺口，更面臨著養老金缺口擴大化的問題。早在2005年，世界銀行數據就表明，按照我國目前統賬結合的管理模式，2001年到2075年中國基本養老保險的收支缺口將高達9.15萬億元。根據中國人民大學社會保障研究所的研究，在養老制度轉軌過程中，產生了約8萬億元養老金缺口。基于國家統計局往年已發表的數據，再加上每年的流量變化，2013年養老金不足已達18.3萬億元，照此推算在2033年時將達到68.2萬億元的水平。[2]

具體來說，我國的養老金缺口是由靜態缺口和動態缺口組成。其中，靜態缺口是指由于歷史原因引起的統籌賬戶收不抵支而挪用個人賬戶的部分，到2011年底，全國養老金個人賬戶記賬額為2.5萬億元，而空賬額已達2.23萬億；動態缺口則反應了未來一段時間內我國所需承擔養老金權益凈責任時的隱形債務，這一缺口必將隨著我國的人口老齡化程度增加而呈現擴大的趨勢。[3]

二、我國養老金缺口的成因分析

(一)需求端分析

1.歷史隱形債務增加支付壓力

自1997年我國養老保險制度建立以來，歷史隱形債務帶來的影響日益凸顯。現行的養老保險制度采取的是統賬結合的過渡模式，雖然在一定程度上兼顧了公平與效率，但該制度下的個人賬戶只是名義賬戶，并不存在實際的資金。由于現收現付制向部分積累制轉變過程中，舊制度下已退休的人員沒有繳費，新制度運行中在崗人員在以往工作中也未繳費，這就使得新制度開始后新入職的人員不得不承擔自己和上一代的養老費用。對這筆從現收現付制轉為部分積累制過程中出現的“轉制成本”，政府在這個過程中并未給出相應的對策，也未承諾將承擔此筆費用的支出。[4]個人賬戶被挪用、社會統籌不足以支付改革產生的隱性養老金債務，使養老金缺口呈現擴大化趨勢。

2.老齡化程度加重

2014年，我國60歲及以上人口2.12億，占總人口比重的15.5%，其中65歲以上老人占10.1%。我國正逐步從“老齡化社會”進階至“老齡社會”。目前，我國的贍養比例已經從3.3:1下降到2.9:1，據此推算，我國將在2025年進入深度老齡社會，屆時我國65歲及以上的人口會占到總人口數的14%；到2035年將進入超級老齡社會，65歲及以上人口將占總人口的20%。再加上老齡人口個體的長壽風險(實際(平均)壽命高于預期(平均)壽命而帶來養老金需求增加但供給不足的風險)日益凸顯[5]，使得領取養老金年限延長，從而進一步加大了養老金現時支付的壓力。

(二)供給端分析

1.計劃生育政策的影響

自1973年我國實行了40多年的計劃生育政策，該政策雖為我國減少了約4億人口，但同時也形成了未來勞動力缺口的隱患。未來數十年60歲及以上老齡人口占總人口比重將上升至40%左右，我國可能在未來成為全球老齡化最嚴重的國家。此外，我國人均預期壽命在全球僅處于中間水平。人口結構老化、生育率降低產生制度改革的社會成本已成為未來養老保障的重大阻礙。

2.棄保人數增多與非正式就業群體數量巨大

《中國社會保險發展年度報告2014》顯示，近6年來我國企業繳費人員占參保職工的比重持續下降，2014年比重降至81.2%，比2013年下降了2.8個百分點，比2009年下降了6.5個百分點。參保比重下降的主要原因是非正式就業群體，即沒有在體系健全、福利齊備的正規單位工作的群體數量巨大。而且在2011年《社會保險法》實施后，按照規定不能辦理退保，只能進行轉移接續，繁雜的規章手續及高昂的利息和滯納金進一步打消了人們續保的積極性，繼而由退保演變成斷保風潮。養老保險斷繳現象嚴重影響了基金征繳收入和社會保險制度的可持續發展，隨著斷繳人數年年攀升，棄保對社會養老保險體制的沖擊不容小覷，這不僅增加了參保人對社保制度的不信任感，同時造成了青年就業與延遲退休等一系列矛盾。

3.監管不到位導致企業逃避、謊報保費

過高的繳費率使企業的人工成本和盈利受到影響，促使很多企業采取逃避參保的方式來降低繳費負擔，這也阻礙了社會養老保險覆蓋面的擴大。政府的監管不到位，使企業有機可乘。部分企業謊報養老保險的繳費基數，采取職工個人全部繳納保費，企業給予適當補償等手段。這種推脫繳納責任以降低企業經營成本的現象屢見不鮮，不僅使職工退休后無法享受應有的養老金，而且使一些依法參加社會保險的企業積極性受到挫傷，導致大量有參保能力的非公有制企業也不愿為職工辦理基本養老保險，損害了職工的正當利益。[6]

4.養老保險基金管理模式僵化

社會養老保險屬于社會保障范疇，是社會福利的一種基本形式，但目前我國養老保險基金的資產投資組合投向還相對較為單一，投資途徑主要限于購買國債和存放在銀行，存在投資體系僵化、收益率偏低、基礎制度與管理模式建設不足等問題，因此大部分人認為未來的養老金無法滿足其基本養老需要。人社部發布的《中國社會保險發展年度報告2015》顯示，2009—2014年間企業養老保險基金收益率一直處于百分之二點多，均低于同期一年期的銀行存款利率；居民消費價格指數的年均復合增長率高達4.8%，養老金的增值速度遠不及通貨膨脹物價水平上升的速度。自1993年以來我國的養老金貶值近1300億元，傳統保守的持有方式不能實現有效地保值增值。

5.制度碎片化導致養老水平差異

目前尚未建立全國統一的劃轉通道，養老制度過于細化，地區標準不統一，這些問題不僅導致了不同地區群眾的養老水平存在巨大差異，也在一定程度上造成不公平待遇。同時，退休金雙軌制對不同性質的用工人員采取不同的繳費制度。我國的社會養老保障體系存在內部制度的碎片化。

三、我國為解決養老金問題實施的新政策

(一)社會養老保險并軌

退休金雙軌制是計劃經濟時代向市場經濟轉型期的特殊產物，為了建立更加公平、可持續的養老保險制度，國務院下發了機關事業單位養老保險改革方案，即《國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》。規定自2014年10月1日起機關事業單位工作人員也需繳納養老保險，比例為單位按照本單位工資總額的20%繳納，個人為本人繳費工資的8%繳納。另要求其在此基礎上為工作人員建立職業年金，單位按本單位工資總額8%繳費，個人按本人繳費工資的4%繳費。并軌制增加了養老基金的來源，但是只能像已實行的社保改革一樣循序漸進，才能真正實現擴大繳納覆蓋范圍充實現有的社保基金，緩解日漸入不敷出的社保的資金壓力。

(二)漸進式退休政策

2015年11月3日《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》中提出，將在“十三五”期間正式推出漸進式延遲退休政策。第一是小步慢走，漸進到位；第二是區別對待，分步實施。一方面，迄今規定男女同齡退休的國家約占60%；另一方面，考慮到女性人口平均預期壽命長于男性。中國社科院2014年底發布一份的報告提出：從2018年開始，女性退休年齡每3年延遲1歲，男性退休年齡每6年延遲1歲，至2045年，男性和女性的退休年齡同步達到65歲。只有通過較大幅度提高延后退休者的福利水平，提高人民大眾的工作積極性，才能有效實現老齡化問題的延后。漸進式退休政策不僅在一定程度上解決了養老保險籌資難的問題，減緩現有保金支出速度，這種逐漸過渡的方式還使老人、中人、新人都老有所依，從長遠角度來看是可持續發展的。

(三)全面二孩政策

目前，我國的人口自然增長率低于1.4%，低于正常的人口替代率。人口老齡化的問題越來越嚴重，勞動力的供給量日益走低。2013年11月第十八屆三中全會審議通過了“單獨二孩”政策，2015年10月第十八屆五中全會又正式通過了“全面二孩”政策，以更為完善的人口發展戰略來應對人口老齡化問題。從嚴格的計劃生育政策轉向單獨二孩政策，再到現今的全面二孩政策，從長遠看可緩解機制轉軌過程中巨大的社會養老保險金缺口問題；避免中國過早進入人口負增長階段，減輕我國社會保障制度的壓力；分擔社會保障制度的供養人數。但是由于低生育率的巨大慣性，放開生育政策不能快速恢復人口增長，要把中國生育率提升到世界平均水平可能還需要兩至三代人的努力。

四、對策建議

從長遠角度看，我國為解決養老金問題的新政策，能在一定程度上緩解轉軌過程中巨大的社會養老保險金缺口，在避免我國過早進入人口負增長階段的同時為未來養老基金池的充實打下基礎，進一步減輕我國養老金現下以及未來的支付壓力。但政策作用的發揮還需時日，我國適齡退休老人的養老需求短時間內依舊無法解決，因此在現行制度下規避種種弊端的同時對養老金進行更多元化的投資勢在必行。在眾多解決方案之中，養老金入市、建立個人投資型賬戶以及國有資本劃轉，憑借各自獨有的優勢為我國養老金保值增值帶來新的思路。

(一)養老金入市

第一，打破目前基本養老保險金分散式管理的格局，實行中央集中統一管理運營模式，建立健全養老金入市監管體系，降低在市場投資運營活動中的成本，維護繳納保費及有養老需要群眾的個人正當權益。同時發揮機構投資者在有效信息方面的優勢，協調養老金投資的收益性、安全性和流動性，加強關于養老金運用的監督。

第二，養老金入市后，資金應多投資于大型上市公司的權重績優股，這在一定程度上可以減少股價的大幅波動及企業破產帶來的投資風險。其次，養老金在未來可能成為優先股的主要投資者，因為優先股收益水平高于一般固定收益類金融產品，且在收益穩定性上則優于普通股，這同時有利于推動優先股市場的發展。除此之外，公募基金業績可比性好、成本低廉，符合養老金的業績穩健需求，是養老金進行大規模資產配置與調整的最佳工具。

第三，在明確監管及運營責任的同時，對養老基金可建立投資再保險制度，使老金在不貶值的基礎上真正達到保值增值。建立再保險機制，即建立養老金入市止損體系。尋求國內外的專業機構或組織為我國的入市養老金進行保險，以實現部分的風險轉嫁，這將有利于提高民眾對于養老金入市的信心，從而為其入市操作減少阻礙。

(二)建立個人投資型賬戶

第一，以現有的個人賬戶為基礎，將基金制個人賬戶改革為名義賬戶制，名義賬戶制就是將現在個人繳納的工資的8%和企業配比的20%全部計入個人賬戶。個人部分自愿繳納，建立各地區浮動性最低工資標準，在其基礎上個人可根據工資水平按照個人意愿繳納，國家可按比例規定給予多繳納者更多的福利回報。這樣既可增強參保者個人在養老中的責任，也在一定程度上減輕政府負擔。[7]

第二，在我國現有的制度中，公民個人沒有對個人賬戶部分是否入市、如何進行資產組合以及盈虧比例的選擇權。可以借鑒國外相關制度，規定由個人決定其個人賬戶是否進行投資，且個人可自由選擇所投證券種類、組合及比例，或根據政府指定的專業機構，挑選自己滿意的公司推出的經過精算設計的各種投資組合，且要求這些組合根據證券市場和經濟形勢的改變而改變。

第三，可以隨時終止繳費，其收益直接計入個人賬戶，在達到法定退休年齡后可以一次性領取個人賬戶部分，其余部分按月發放；或者根據被保者的需求(養老方面)預支個人賬戶中部分保險金，預支是需向有關部門提交申請進行審批，注明資金流向，事后提供相應的資金使用證明，并規定預支養老金的最高上限和最多次數。這需要有嚴格的法律保障和有力的監管體系作為后盾。

(三)國有資本劃轉制度化

第一，2013年第十八屆三中全會上明確指出要劃轉部分國有資本充實社會保障基金。按照此規劃，可先對養老金缺口相對較小的部分地區實行國有資產劃轉試點。首先，完善現有上市國企體制股份改革，將其股份或募集資金的10%劃撥給全國社保基金；其次，逐步將國企上繳利潤的比例提高至30%，并將其中的60%—80%劃撥全國社保基金。[8]最后，將國家控股比例過高的企業部分股份劃轉至全國社保基金，并交由社保基金理事會經營管理，其經營收入全部用于彌補養老金轉制成本。[9]

第二，建立省級社會保障基金理事會，在我國養老金運營管理中引入競爭機制，打破全國社保基金理事會在社保投資領域內的壟斷局面，使得其更加透明有效。這種多層次的結構又給管理方面提出了新的挑戰，要使國有資本劃轉公開透明地完成劃轉，使其真正成為穩定、明確的規章制度，需要建立嚴密的層級監管體系。例如，如何進行各層次權力分配，如何管理資金投向以適應自身狀況，以及如何減少層次間成本冗余。

第三，過度依賴國家財政和國有資本溢值與利潤來彌補養老金缺口并不是長久之策，這不僅會導致企業營運壓力增大，而且使其資源分配在一定程度上受限，降低生產效率。應該建立具體的制度指標，在不影響國有企業正常運營的前提下，進一步加大對社保基金的支持力度，在保證劃轉企業的正常運轉基礎上對國有資本進行合理扶持以及適度劃轉。

[1]王成.中國養老金缺口的成因、風險及對策研究[J].財經理論研究，2015(2).

[2]湯曉燕.養老金缺口問題探析.[J]理論與改革，2013(3):93-95.

[3]王成.中國養老金缺口的成因、風險及對策研究[J].財經理論研究，2015(2).

[4]張園.中國養老保障體制改革研究——兼談20世紀80年代美國社保改革經驗[D].武漢:武漢科技大學，2015:1-47.

[5]曹冬梅，辜勝阻，方浪.老齡化背景下我國養老金缺口的對策研究[J].統計與決策，2015(10):63-65.

[6]程建華.推進非公有制企業參加社會保險存在的問題與對策——以河南省南陽市為例[J].人才資源開發，2011(12):42-44.

[7]郭林.公共養老金個人賬戶制度實施條件研究[J].當代經濟科學，2012，34(5):97-127.

[8]戴相龍.劃撥國有資產充實社保基金[N].新京報，2012-12-18(A06).

[9]張銳.巨大養老金缺口下的改革之托[J].上海企業，2013(3):38-39.

(責任編輯：張彤彤 劉茜)

萬文綺(1994-)，女，漢族，四川成都人，本科生，研究方向：金融學；劉立霞(1977-)，女，漢族，河北人，副教授，博士，研究方向：金融學、保險學。

研究得到天津市科技發展戰略研究計劃項目“天津市科技金融結合模式與政策研究”(項目編號：15ZLZLZF00120)的資助。

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2095-3283(2016)10-0148-04