關于推進供給側結構性改革

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關于推進供給側結構性改革

楊偉民

今年的中央經濟工作會議，可以說是一次歷史性的會議。不僅對明年經濟工作作出了全面部署，更重要的是對結構性改革作出了重點部署，會議的主題是推進供給側結構性改革。習近平總書記系統闡述了供給側結構性改革的思想，從形勢判斷、問題診斷、工作思路、重點任務、改革措施、重大原則等方面，提出了邏輯嚴謹、系統完整、方向明確、操作性強的結構性改革一攬子方案。

供給側結構性改革是以習近平同志為總書記的黨中央堅持解放思想、實事求是思想路線、堅持問題導向思想方法作出的又一項重大戰略決策，是適應和引領經濟發展新常態的必然要求，也是我們黨又一次重大理論創新。不僅對做好明年經濟工作至關重要，對“十三五”以及今后一個時期我國經濟持續健康發展都有重大指導意義；不僅對中國經濟發展有重大指導意義，對世界經濟發展也會產生重要影響。必須旗幟鮮明、堅定不移地貫徹執行。我從為什么、是什么、怎么做、做什么四方面談談對此的學習體會。

一、為什么

去年總書記就講過，認識新常態、適應新常態、引領新常態，是當前和今后一個時期我國經濟發展的大邏輯。經濟發展進入新常態了，經濟工作也要有新常態。對新常態怎么看、怎么辦，今年經濟工作會又做了進一步闡述。怎么看？要做到“三個必須”。第一，必須統一思想、深化認識。新常態是世界經濟長周期和我國發展階段性特征及其相互作用所決定的大趨勢，是發展到現在必然經歷的發展規律。第二，必須克服困難、闖過關口。一方面我國經濟發展基本面是好的，另一方面也面臨著很多困難和挑戰，這些困難和挑戰是繞不過去的。第三，必須銳意改革、大膽創新?？朔@些困難、闖過關口，就要按照創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，在理論上作出創新性概括，在政策上作出前瞻性安排，這就是加大結構性改革力度。

在新常態下怎么干？也就是如何引領經濟發展新常態？要努力實現多方面工作重點轉變，主要是“十個更加注重”。每一個“更加注重”，都是堅持問題導向和原因導向的，是為了解決問題。比如第二個“更加注重”，穩定經濟增長，要更加注重供給側結構性改革。目前增長下行壓力、投資增速下降、工業品價格下跌、企業效益下滑、財政收入下滑、房地產庫存高企、各類風險增多等是病癥。病根是什么？經濟工作會的診斷是：深刻的供給側、結構性、體制性矛盾。

供給側矛盾就是經濟下行等病癥，已經不是周期性的下行了，已經主要不是總需求問題了，病根主要在供給側。這種情況下，僅擴大需求，不改善供給，從長期看，很難阻止經濟下行，特別是企業效益下滑。

結構性矛盾就是產能過剩比較嚴重，存在大量無效供給，而有效供給不足，存在不少短板，供給結構不適應需求結構的變化，無效供給占用了有限資源。新增貸款中相當一部分用于借新還舊、償還利息，投向中期回報率不高的項目，流向虛擬經濟，間接抬高實體經濟的財務成本，還帶來了經濟的金融化、泡沫化，實體經濟與金融失衡等結構性問題。

體制性矛盾根本原因是市場沒有很好地發揮配置資源的決定性作用，資源優化配置存在體制性機制性障礙。現行體制下，產能過剩行業的僵尸企業很難按市場化原則自然出清，地方政府、銀行都不愿意，各有各的小道理。但是，小道理淹沒了大道理。

二、是什么

包括政策目標、政策對象、政策手段三個方面。

第一，政策目標。就是減少無效供給，擴大有效供給，提高供給結構適應性和靈活性，提高全要素生產率，最終提高資源配置效率。效率提高基礎上的經濟增長才是經濟發展，擴大需求換來的若是沒有效率的增長，不是經濟發展。

第二，政策對象。結構性改革要解決的核心問題是矯正要素配置扭曲。有三個層面：一是企業內部要素配置及組合。這主要取決于企業家精神，靠企業科學管理實現。改革開放初期的大包干，改變了勞動力與土地的組合方式，調動了億萬農民的積極性，產出就提高了。現在提出的深化國企改革的目標之一，就是要提高國企的效率。二是企業間要素配置結構。就是資源更多配置到優質企業、有競爭力的企業、有創新精神的企業，全社會的效率才會提高。上世紀90年代對國有經濟進行戰略性調整，解決的就是企業間資源配置問題。相反，如果要素被僵尸企業長期占用，甚至劣幣驅逐良幣，就是要素在企業間錯配。三是產業間要素配置結構。這就是通常說的產業結構調整優化，資源更多流向有需求的、有前途、效益高的產業和經濟形態，從農業流向非農產業，從工業流向服務業，從傳統產業流向新興產業、從傳統業態流向新型業態等等。改革開放以來，數億農民從土地上解放出來，轉移到非農產業，其實就是最大的供給側結構性改革的實踐。

第三，政策手段。供給側結構性改革的政策和擴大需求的政策有所不同，主要不是擴大投資、擴大財政支出、擴大貨幣發行。結構性改革的手段，主要是激發微觀主體活力，激勵創新、化解過剩產能、降低企業成本、減輕企業稅費負擔、提高勞動力市場靈活性、鼓勵競爭、打破壟斷、放寬市場準入、減少政府不當干預等。從這個意義上說，結構性改革，就是用改革的辦法解決結構性問題。如降低制度性交易成本，需要推進行政管理體制改革，簡政放權。降低電力價格，需要改革電力體制。降低企業稅費負擔，要改革財稅體制和養老保險體制等等。

三、怎么做

推進供給側結構性改革的總體思路是實施相互配合的五大政策支柱，即宏觀政策要穩、產業政策要準、微觀政策要活、改革政策要實、社會政策要托底。

第一，宏觀政策穩，才能為結構性改革營造穩定的宏觀經濟環境。穩定經濟運行是結構性改革的基礎，經濟運行要保持在合理區間。為此，財政政策和貨幣政策的基本取向不變，但重點和力度要有所調整。積極的財政政策要加大力度，階段性提高財政赤字率，在適當增加必要的財政支出和政府投資的同時，主要用于彌補降稅帶來的財政減收，這與過去有所不同。穩健的貨幣政策要靈活適度，為結構性改革營造適宜的貨幣金融環境。通過這樣的財政、貨幣政策，保持總需求適度增長，為結構性改革奠定宏觀基礎。所以，供給側結構性改革和擴大需求不是對立的，不是非此即彼，實行供給側結構性改革，并不是要否定擴大內需。

第二，產業政策準，才能準確定位結構性改革的大方向。產業政策要準，不是回到計劃經濟，也不同于過去的產業政策，不是政府替代企業決策和選擇產業，主要是指明大的結構性方向，如實體與虛擬經濟、制造業與服務業、存量與增量、傳統產業和新興產業、住房制度中購房和租房的關系等。具體的投資機會要由企業家和各類投資者在市場中選擇。產業政策要從政府指定發展什么產業，轉向功能性，為企業在市場中發現新的增長點創造條件。

第三，微觀政策活，才能激發企業活力和消費者潛力。供給側結構性改革更多的是作用于微觀，而不是作用于宏觀。對企業即生產者，政府要做好為企業服務的工作，在制度上、政策上營造寬松的市場經營和投資環境，鼓勵和支持各種所有制企業創新發展，保護各種所有制企業產權和合法利益。這樣，才能改善企業市場預期，企業才有信心。對消費者，要營造商品自由流動、平等交換的市場環境，破除市場壁壘和地方保護，使有效供給能順暢地到達消費者手中。

第四，改革政策實，才能推動各項改革落地見效。我們已經推出了不少改革，已經取得重大進展，下一步必須在“實”字上下功夫。一方面改革方案本身要實、符合實際、直接落地，不要都層層制定方案，以文件落實文件。另一方面方案的落地要實，破除頂層設計與實際落實之間的腸梗阻，使改革在微觀層面見到實效。

第五，社會政策托底，才能為結構性改革創造好的社會環境。結構性改革特別是化解過剩產能，必然帶來一些陣痛，涉及部分群體就業和收入，但這是必然要過的坎，必然要經歷的陣痛。要更好發揮社會保障的社會穩定器作用，把重點放在兜底上，保障兩個基本，也就是基本生活和基本公共服務。現在的就業形勢、財力規模、保障制度同上世紀90年代不同了，有了很大進步，雖然這次可能會有陣痛，但我相信不會很大，不會出現大規模的下崗失業問題。

四、做什么

供給側結構性改革是一個長期任務，不可能畢其功于一役，中央確定的方針是，戰略上要堅持持久戰，穩中求進、把握好節奏和力度。但不能因為是持久戰，當前就不干，所以戰術上要抓住關鍵點，打殲滅戰，明年主要是“三去一降一補”五大任務。

第一，積極穩妥化解過剩產能。有些產品，價格再怎么下降，消費總量也不會擴大了。如鋼鐵、煤炭，價格一直在下降，但消費總量卻在減少，去年煤炭消費總量減少4%左右，預計今年粗鋼消費總量減少4%以上。根本原因是產能過大，僵尸企業沒有及時市場出清。這種情況下，刺激需求、擴大投資解決不了問題，長此以往，會把行業中的優質企業拖垮、最后一起死。正確的做法是通過處置僵尸企業實現市場出清，去產能，使產能和消費大體均衡，止住價格下跌，讓優質企業看到希望、增強信心。處置的方針是企業主體、政府推動、市場引導、依法處置，多兼并重組、少破產清算，做好職工安置。要制定全面配套的政策體系，在財稅支持、不良資產處置、失業人員再就業和生活保障，專項獎補、資本市場等方面進行支持。

第二，幫助企業降低成本。這是五中全會確定的50個新舉措之一。我國還是中等收入國家，但很多方面的成本偏高，呈現“未富先高”。必須從全球視野、中華民族的長遠發展來認識這一問題，我國創新力在增強，但還不足以彌補成本快速上升的競爭力減弱，要盡量保持和延長競爭優勢，必須下決心降成本。否則，長期下去，很多企業會被高成本壓垮。企業沒有盈利，一兩年也許能抗下去，三四年后就撐不下去了。所以要一手去產能，一手降成本，微觀主體有活力了，經濟發展才有持久的動力。明年要實行“七降”，在七個方面幫助企業降成本。

第三，化解房地產庫存?，F在的房地產庫存，相對于現有戶籍人口也許是多了，但相對于加上2.5億非戶籍人口而言就不多了。問題是我們的體制機制不鼓勵、甚至限制非戶籍人口在就業地購房和租房。所以中央確定在兩個方面深化改革：一是落實戶籍制度改革方案，允許非戶籍人口在就業地落戶，使他們形成在就業地買房或長期租房的預期和需求。二是深化住房制度改革。上一輪住房制度改革是以戶籍人口為主要方向、以鼓勵購買為主要方向。這次的住房制度改革，要以滿足新市民的住房需求為主要出發點，以建立購租并舉的住房制度為主要方向。對有能力直接買房的，仍支持包括非戶籍人口在內的城鎮居民購買產權房，對一時買不起的，支持他們先租房，對難以承受市場化房租的、符合條件的，給予租金補貼，這就是把公租房擴大到非戶籍人口。為此，要大力發展住房租賃市場，鼓勵自然人和各類機構投資者購買庫存商品房，成為租賃市場的房源提供者，鼓勵發展以住房租賃為主營業務的專業化企業，建立多元主體的“房東”，讓他們買房子、然后出租，這就要取消過時的限制性措施。

第四，擴大有效供給。這就是補短板。什么是短板，從不同收入群體看，短板是農村貧困人口；從產業看，現代農業是短板，新興產業是短板；從產品看，生態產品是短板；從產品質量看，高品質產品是短板；從資本看，相對于物力資本，人力資本是短板等等。所以，要提高投資的針對性、有效性，針對短板投資。包括打好脫貧攻堅戰，加強農業現代化基礎建設，支持企業技術改造和設備更新，培育發展新產業以及基礎設施、公共服務中的短板。在化解過剩產能和技術變化加快的形勢下，要加大投資于人的力度，使勞動者更好地適應變化了的市場環境。

第五，防范化解金融風險。這是底線！在結構性改革中，一些風險點會暴露，但掩蓋不是根本之策。所以，既要守住不發生系統性和區域性風險的底線，也要對信用違約依法處置。對地方政府債務風險，要做好存量債務置換，完善全口徑政府債務管理，對金融風險，要加強全方位監管，規范各類融資行為，抓緊開展金融風險專項整治，堅決遏制非法集資蔓延勢頭，加強風險監測預警，妥善處理風險案件。

抓好五大任務，要有兩方面的保障。一是改革保障，要重點推進對結構性改革有重大意義的國企、財稅、金融“三大改革”，以及具有兜底作用的養老保險制度改革。同步推出一批對“三去一降一補”具有重大牽引作用的改革舉措。二是政治保障，就是堅持中國特色社會主義政治經濟學的重大原則，做到“三個堅持”：堅持解放和發展社會生產力；堅持社會主義市場經濟改革方向；堅持調動各方面積極性，尤其是企業家、創新人才和各級干部的積極性。

(作者為中央財經領導小組辦公室副主任)

責任編輯：艾冰

·“中國經濟年會(2015-2016)”專題·

編者按：中國國際經濟交流中心主辦的“中國經濟年會(2015-2016)”于2015年12月26日在北京召開。會議以“引領新常態，決勝‘十三五’”為主題，就解讀中央經濟工作會議精神、推進供給側結構性改革等重大問題展開了深入研討。本期刊出楊偉民、張宇燕、劉世錦、張曉強、陳曉華、馮飛六位專家在年會上的發言。