PPP模式與城市公共住房供給——尼日利亞的政策失誤及啟示

汪建強

（山東工商學院公共管理學院，山東煙臺264005）

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PPP模式與城市公共住房供給——尼日利亞的政策失誤及啟示

汪建強

（山東工商學院公共管理學院，山東煙臺264005）

摘要眼演面向低收入者的公共住房問題是我國新型城鎮化建設所面臨的突出挑戰之一，在治理現代化的發展背景下，能整合利用更廣泛的社會資源共同應對這一問題的PPP模式成為了改革創新的重要選擇。文章分析闡述了作為非洲城市化典型代表的尼日利亞在實施PPP模式解決城市低收入者公共住房問題中的主要政策缺陷，并據此提出了對我國加快完善與推行這一模式的相關啟示及政策建議。

關鍵詞眼演PPP模式；公共住房；尼日利亞；政策啟示

網絡出版網址：http://www.cnki.net/kcms/detail/13.1356.F.20160105.1416.022.html網絡出版時間：2016-1-5 14:16:22

隨著我國城市化進程的推進，面向低收入者的公共住房建設的可持續性問題日益突出，由政府完全承擔這一建設任務的發展模式面臨著資金不足、效率低下、風險集中、管理不善等諸多限制，探索動員更多的社會力量參與、構建新的建設管理模式成為改革發展的重要方向。2010年5月國務院發布《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》提出，要鼓勵、支持、引導民間資本投資建設保障性住房，參與棚戶區改造并享受相應政策待遇；2012年6月住建部等七部委聯合發布《關于鼓勵民間資本參與保障性安居工程建設有關問題的通知》提出，要鼓勵和引導民間資本通過直接投資、間接投資、參股、委托代建等方式參與保障性安居工程建設，為其參與保障房投資、建設、運營、管理創造良好環境。基于此，北京、上海、重慶、江蘇等地陸續展開了相關的探索和改革，公私合作的PPP住房模式逐漸引起了越來越多的關注。

一、PPP釋義及源流

PPP（Public-Private-Partnership）模式可稱為公私伙伴關系、公私合作伙伴模式、公私合作關系等，是指政府公共部門與民營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產品和服務，從而實現政府公共部門的職能并同時也為民營部門帶來利益。其管理模式包含與此相符的諸多具體形式。通過這種合作和管理過程，可以在不排除并適當滿足私人部門的投資營利目標的同時，為社會更有效率地提供公共產品和服務，使有限的資源發揮更大的作用。[1]相比由政府部門獨自負責的傳統模式，PPP模式強調對私營部門的引入和充分利用民間資金，推動公共項目融資、建設、運營的多元化，公共部門與私營部門結成伙伴關系，約定共同的合作目標，各自發揮自身優勢，實現彼此間的風險分擔和利益共享，實現“1＋1>2”的雙贏效應。因此，創新并完善PPP模式以激發民間資本的活力，鼓勵其參與房地產市場開發建設、尤其是保障房建設和棚戶區改造是正確處理政府與市場的關系、堅持“市場主導、政府引導”的新型城鎮化發展模式的重點改革方向之一。[2]

20世紀90年代起PPP模式在我國公共事業領域（能源、電信、交通、供水等）得到了廣泛應用，但在公共保障房領域遲至2011年6月才由北京市成立了保障性住房建設投資中心，標志著PPP模式首次被引入保障房建設中，尚處于初始摸索階段的這一改革目前面臨著許多發展困惑與障礙，對他國實踐經驗的學習研究便顯得非常重要。PPP作為政府提供公共產品和服務的新模式最早由英國政府在1982年提出，其后在各國得到了大規模實施并取得了良好成效，在公共住房方面，美國、英國、澳大利亞、德國、日本、瑞士等國是成功的典型，這些發達國家也成為目前國內研究主要的關注對象。不可否認，這些國家的成功實踐對我國具有重要的參考和借鑒價值，但我們的眼界不應局限于此，還需擴展到更廣闊的視野，研究了解與我國同為發展中國家、同處快速城市化之中，也正采用PPP模式來應對城市公共住房問題但卻效果不彰的這類情況和對象也非常必要，對失誤的教訓汲取與對成功經驗的總結同樣重要，甚至具有更為直接的警示和反思意義，尼日利亞便是這樣的典型。

二、尼日利亞城市貧民住房危機與PPP模式的低效供給

尼日利亞是非洲最大經濟體，是非洲快速城市化的典型代表，城市人口從1963年的1 070萬增至1999年的4 350萬，城市化率從19.2%增至41%，進入新世紀后城市人口年均增速達5.5%，幾乎是全國人口年均增速（2.9%）的兩倍，2010年城市人口比重突破50%，數量超過8 000萬，成為非洲城市人口最多的國家。[3]最大城市與經濟中心拉各斯1970年僅有140萬人，2011年增至1 120萬，成為非洲人口最多的城市；首都阿布賈的設計人口容量為320萬，但2006年已達776萬且仍以年均9.3%的增速擴張。[4]全國人口超百萬的城市也從1999年的5個增至2010年的11個。

大量人口向城市快速聚集造成了城市住房極度短缺和貧民窟泛濫、居住環境惡劣等嚴重問題。21世紀初全國城市人口的60%～70%居住在貧民窟，2010年超過75%。1998至2006年阿布賈新出現的貧民窟超過68個，整座城市布滿了貧民窟、棚戶區和違法居住區；[5]1985至2006年拉各斯新出現的貧民窟超過100個，住房短缺達500萬套，占全國住房短缺額（1800萬套）的28%，被稱為“貧民窟特大城市”（mega-city of slums）。[6]

為應對這一嚴峻問題，尼政府早期采取了傳統的政策方式，即由政府直接為低收入貧民建房。1962～1999年政府連續制定實施了多項全國性公共住房建設計劃，計劃建房總量近62萬套，可最終僅建成8.58萬套，這一結果遭到了猛烈抨擊，建房中資金使用的不透明、政策多變且執行不力等狀況也被廣泛詬病。[7]由此，尼政府逐漸開始改變政策理念，嘗試引入PPP模式來加強城市公共住房建設。在1991年頒布的《國家住房政策》文件中，除了繼續強調政府的直接建設供應外，首次提出了鼓勵和引入私營部門以提高公共住房的供給水平；2000年政府進一步提出要實現從“供給者”向“使能者”（enabler）和“調控者”（regulator）的角色轉變，在住房供給與基礎設施發展上更加提倡市場化導向；2002年《國家住房與城市發展政策》文件頒布，提出了通過私營部門導向的創新（private-sector-led initiatives）來確保所有國民都能以可負擔的支出擁有或可及到體面、安全、衛生的居住場所的發展目標，PPP模式被確定為應對城市公共住房危機的關鍵手段，標志著該國從舊式的政府獨自負責供給的模式向新型的合作式（collaborative）供給模式的正式轉型。[8]

遺憾的是，PPP的引入并未給城市貧民帶來明顯的居住改善，改革所預期的積極效應極其有限。一方面PPP建房的數量很少，甚至還不及從前政府直接供給時的水平；另一方面尼PPP模式采取的最主要形式是建設—出售（build- and-sell），只有很少量的舊房更新改造項目，而新建房屋的售價過高，低收入者很難承擔，致使目標受益人群發生了嚴重偏離。拉各斯市政府計劃1999～2007年通過PPP建設4.5萬套住房，最后僅建成5 250套，僅為最初目標的12%，其中低收入貧民獲得2 219套，中等收入與中高收入者分別占有1 250套和1 781套；[9]阿布賈市政府計劃2000～2011年通過PPP建設3.5萬套住房，最終建成4 158套，也僅是原計劃的12%左右，受益者也基本是富裕階層；[4]尼南部6個城市的14個PPP項目建成的3 359套房屋中，低收入者僅獲得300套，不足總量的9%，中等收入與高收入者分別獲得1 314套（39%）和1 745套（52%）；[10]翁多州首府阿庫雷市計劃2005～2009年通過PPP建設2 464套住房，最終只建成286套，僅為計劃目標的11.6%，建成房屋中的最低售價也達1.9萬美元，該州最高等級公務員的年薪僅5 177美元，二者相差近4倍，更遑論其他低收入者的情況了。[11]由此不難斷言，尼日利亞公共住房建設的PPP模式處在一種近乎失效的尷尬境地。

三、尼日利亞PPP模式運作低效的成因分析

PPP模式的引入是從傳統的“統制型”行政管理體制轉向新型多元合作共治發展體制的顯著標志，政府如何在其中通過科學合理有效的政策應對來實現自身角色定位的轉型將直接影響PPP預期效益的實現程度，政府部門在創造有利的法制、政治、社會、經濟環境和有效的制度框架方面的功能定位對PPP模式是最為重要的。[12]美英等國PPP模式在公共住房領域的良好實踐便是佐證，反之，尼日利亞PPP模式的上述表現也是一種佐證：由于尼政府在這一轉型中政策行為的無力與低效，導致PPP實施效應與其預期設計相差甚遠，完全未能發揮應有的積極作用。

（一）法制環境

從法制環境看，尼日利亞PPP模式的建房行為始終缺乏明確的法律支撐或全國統一化的政策體系，由此也造成了對PPP項目相應規制的缺失。

進入21世紀后尼各地的PPP建房項目逐漸展開，但對之的立法及穩定統一的政策環境營造一直未被納入政府議事日程。2006年尼政府頒布《新國家住房政策》文件，這份基本延續2002年政策精神的文件提出了14項政策目標愿景，依舊沒有提及制定相關法律或指導性政策構架的問題，PPP建房項目呈現出各地各自為政、隨意性大的狀況。在進行建房項目時，各地政府通常僅僅跟合作的私營企業簽訂諒解備忘錄（Memoranda of Understanding）和項目發展租賃協定（Development Lease Agreements），作為項目實施的臨時性指導（interim guideline）和工作文件。[9]這些文件僅是技術性、工具性、特指性的，而非法律性和普遍性的，它們會明確合作雙方的身份、各自的責任和收益、PPP項目類型、建房的數量和戶型、目標受益人口數量等，但幾乎沒有關于對合作雙方違約的處理及項目失敗的責任追究的內容，因為于法無據也政出無門，而在實際運作中，缺乏強力約束的合作雙方常有各種違約行為，因此各地PPP住房項目能真正完成預定目標的極少。

以項目土地為例，對政府而言，以優惠價格或無償方式提供建房土地是體現其公共屬性、實現PPP住房的低成本與平民化的最主要措施，這在各地的備忘錄和協定中也有明確約定。但由于土地資源在城市化進程中價值的不斷增大，很多地方政府在落實供地約定時或躊躇再三、久拖不決，或是更換地塊，直接影響到項目實施，與其合作的私營企業只能撤出，或是建設高價房以收回投資。同樣由于土地的巨大價值和缺乏監督追究機制，不少獲得了優惠或無償供應的土地的私營企業直接變身為土地投機商，將這些本該用于為貧民建房的土地轉手銷售，牟取了高額利潤，這當中還夾雜著大量的貪腐行為，很多能進入PPP項目的私營企業的幕后實際所有者或利益相關者都是當地的公務人員和政客。[13]這些亂象的產生很大程度上源自專業性法律的缺位，有學者指出，尼日利亞公共住房PPP供應模式的實施必須要發展起一種全面的政策框架體系，才能應對它的各種變異狀況（variants）。[10]

（二）政治環境

從政治意愿看，尼日利亞各級政府對PPP模式的推行比較積極，不過在行政體制機制的配套升級與跟進上卻較為滯后，阻礙了PPP建房項目的落實。

城市貧民住房建設涉及面很廣，建設規劃審核、土地供應及原住戶的搬遷補償、政府資金補貼、配套基礎設施的接應等等需要不同政府機構的協作合力解決，PPP模式也要求政府對過時僵化的管理體制進行適應性變革，塑造更具效率的政治環境。但尼各地政府依然沿襲著舊式的、分割化的行政體制，各機構間互不統屬、各行其是，缺乏將所有相關部門集中融合、協調銜接的順暢機制，在建房項目實施過程中也沒有公私雙方之間的對話溝通機制，[5]再加上政府部門長期存在的官僚主義習氣，使得參與PPP建房項目的私營企業經常怨聲載道但又申訴無門、無力改變，導致建設項目的推進緩慢甚至不了了之。

有學者對256名參與阿布賈PPP住房項目的私營企業負責人進行了調查，這些企業無一能按時開工建設，普遍延期超半年以上，其原因首先便是他們上報的建房計劃書一直沒有走完繁瑣冗長的審批程序；其次是地塊原住戶的政府安置和補償一直拖延不決；再次是政府承諾的補貼資金和基礎設施供給也一直沒到位。[4]在尼日爾州首府明納市的調查中，54%的參與PPP住房項目的企業負責人認為，政府部門行政支持體系的失靈是導致項目低效或流產的重要原因，設立一種綜合性、跨部門的指導委員會或執行委員會（steering committee）體制來統籌負責PPP項目相關事務極為必要。[14]在奧貢州的調查也顯示，機能失調的行政體制構架既加大了各相關行政部門的腐敗與尋租機會，又導致PPP項目的低效率與高成本，其負面影響不容低估。[15]

（三）社會環境

在對社會環境的營造上，尼日利亞政府最明顯的失策是在PPP住房項目中排斥民間社會組織及項目目標受益人群的參與，致使建成房屋的可負擔性嚴重不足。

PPP住房項目最主要的目標人群是低收入貧民，該群體住房消費能力低下的特征決定了PPP住房必須高度重視可負擔性指標，高度重視這一群體及其代表組織對建房項目的態度、意見、看法。聯合國人居署研究認為，政府部門與民間組織結成的PPP模式是提供公共住房最成功的模式，在實際操作中，由政府部門、私營企業、民間社區組織（包括社會團體、住房合作社之類的民間機構、項目所涉及的個人和家庭等）三方共同組成的PPP模式是比較理想的形式，盡管各國國情不同，但在社區動員、中介調解、爭議緩沖等方面能力強勁的第三部門組織的參與，以及公眾參與原則的牢固樹立將對PPP住房項目產生非常重要的影響。[16]尼PPP住房項目則是單純的、兩級化的“政府-市場”（state-market）伙伴關系，而非“多元化利益參與者”（multi-stakeholders）的格局，與政府合作的都是講求盈利回報的利潤驅動型市場企業，該特性決定了其在項目實施過程中必然的趨利沖動，在缺乏必要的法制和政策約束的環境下，這一沖動很容易引發建房項目的變味，對PPP住房的可負擔性或平民性造成極為不利的影響。

目標受益者或民間組織參與進PPP住房項目不僅能對私營企業的過度盈利追求形成一定的博弈和抑制作用，對政府部門的違約及貪腐尋租行為等也會起到一定的制約效應，同時提升全社會對PPP項目的支持氛圍，提升項目的公眾滿意度，形成更加適宜的居住環境。有學者認為，尼日利亞PPP住房模式的命運將取決于其運作結構能在多大程度上接納和滿足普通民眾的利益訴求，“親貧民的”（pro-poor）PPP住房模式、或是擴展化的“公私民伙伴關系”（Public-Private-Peoples Partnerships）模式應是未來改革的重點，以努力強化對受益人群和民間社會組織的重視和引入。[17]

（四）經濟環境

住房建設是資金密集型項目，以PPP模式建設公共住房的優勢之一是以一定量的基礎性財政資金的投入引導私營資本的參與，以撬動更多社會資金共同應對住房建設的資金壓力。政府財政投入的足額和及時到位往往是后續民營資本參與的前提，在尼日利亞這樣的發展中國家私營企業的經濟實力還普遍不強，對政府財政的投入也更為看重和依賴，如果政府相關投入出現問題，就將直接影響PPP項目的建設發展。

政府財政投入可分為直接投入和間接投入，在尼PPP住房項目中政府直接投入的最基本形式是負責建設項目必需的基礎設施，如水電供應、排水系統、公路網絡、學校警局等公用設施，合作的私營企業建設購物中心、娛樂場所等經營性設施。但在實際操作中，政府部門很少完全兌現或是長期拖延自己的建設承諾，沒有為建房工程做好基本的物理環境準備，私營企業也就很難順利地實施建房工程了。阿布賈一些PPP住房計劃中應由政府供給的道路交通、給排水系統等設施的建設周期竟然超過了十年，主要原因就在于政府資金投入非常緩慢，對履行自己的承諾半心半意，未能保證建設資金投放的有效性。[4]

尼日利亞政府間接投入的不充分主要體現在政策性住房金融機制的缺失上。政策性住房金融是以政府財力和信用為基礎，根據政府政策設立專業性的住房金融機構或政府委托商業金融機構及其他機構所開辦的住房金融業務，重點支持低收入階層的住房消費和擴大公共住房的供應量，主要形式包括對低收入者租購住房發放低息貸款和補貼，對公共住房的建設企業發放長期低息貸款或對它們的建房商業貸款進行貼息。尼日利亞雖然設立了專門的政策性住房金融機構，中央一級有聯邦抵押銀行，州一級是州立基礎抵押銀行，但這些機構對參與PPP住房項目的私營企業的放貸卻很有限，且條件苛刻、手續繁雜，致使這些企業只能更多地利用自有資金或向商業銀行貸款，而商業貸款期限短利息高，申請財政貼息服務又很困難，因此這些企業對盡快收回投資的要求更加迫切，這也是造成PPP住房可負擔性不足的原因之一。再者，這些機構對貧民住房消費的支持力度也較差，不僅對其按揭貸款申請的審批發放非常緩慢，貸款利息也較高（普遍達6%～10%），這無疑背離了這類機構創立的初衷，使低收入貧民對PPP住房的獲取仍然面臨很大的資金負擔。[10]

四、尼日利亞的實踐對我國PPP住房模式發展的警示

作為應對城市公共住房長期供給壓力的創新政策工具，PPP模式的引入在我國具有重要的實踐價值和廣泛的應用前景，如何盡快完善、規范尚在起步階段的這一模式以不斷挖掘和釋放其巨大潛力是當前必須認真研究思考的重要命題，尼日利亞的相關經歷為我們提供了有益的教訓和警醒。

（一）法制環境的建設是重中之重

新制度經濟學創始人科斯認為，在制度環境中法律的作用最應該被重視，它為人們的活動創造了一種可預見的環境，提供了解決各種爭端的程序。由于相關法律和統一政策規則的缺失，尼日利亞PPP住房模式出現了各種無序和變異狀況，我國目前也缺乏關于PPP住房模式的完備法律法規體系，PPP的運行缺少相關的政策法律依據，產生了諸如PPP住房的法律性質、合同文本的內容與形式、違約責任治理等各種問題。為此，必須盡快制定出臺針對PPP住房模式的法律規章，構筑起具有實際效能和約束力的運作環境，對參與者的權利義務責任進行公平明確的界定，尤其要對公私雙方的違約行為進行有力的監管與懲治，為這一模式的科學健康發展奠定堅實的法制基礎。退一步講，出臺正式的、完善的法律或許需要一定時日，那也可以先制定標準化的、指導性的管理實施辦法或條例，作為正式立法的探索、試驗和準備。

（二）努力推進行政治理機制的整合優化、協作互通

中國的低收入住房是一個非常復雜的系統，很容易牽涉15個以上的政府部門的管轄權，土地資源、財政管理、民政房管、稅務統計、信訪監察等多頭參與，管理分散，[18]在政策執行時經常出現協同失靈的狀況，如決策“碎片化”、職能交叉、跨部門協調統領機制斷裂、上下級之間銜接聯動不暢等，不僅無法適應PPP模式所要求的高效與動態，也無法有效應對快速城市化下公共住房問題的持續壓力。因此，必須努力整合、優化、創新政府機構間的協作機制，統籌協調各部門的相互配合與聯接，依據各自職責積極做好各項相關工作，高效合力地提升政府治理能力；或可嘗試探索設立PPP住房中心等獨立機構，承接統攬相關的政府職能工作，以實現參與合作的各方更便利的對接與溝通，為PPP住房項目的順利實施創造更加適宜的體制機制環境。

（三）著力保障與提升公眾參與度

低收入群體是PPP住房模式的最終服務對象，他們的滿意程度是衡量該模式價值的最根本指標，“中國公共服務型政府的建立不取決于政府提供了什么性質的服務，而是取決于這些服務是否真正惠及了服務對象，取決于政府如何使服務對象得到相當水準的滿足。”[19]在快速變化發展的城市化進程中，公共住房目標人群的需求是高度多樣化和動態化的，無論是自利型私營企業還是作為社會公共利益代表的政府都不可能對其有切身體會或及時有效的反應，因此在PPP住房項目實施中應當提高公眾及其組織的參與程度，保障他們的知情權、發言權、監督權、參與權，積極了解和聽取他們的心聲，科學合理地吸納民意，探索建立能保證目標公眾有效參與、表達并落實其合理訴求的程序機制，形成一種更加多元互補的利益相互尊重與制衡的格局，促進PPP住房模式民生價值的更充分實現。

（四）高度重視政府財力投入的有效性與可及性問題

不可否認，PPP模式的采用可以部分緩解政府財力應對城市低收入者住房問題時的巨大壓力，但這并不意味著政府財政投入責任的消除，反之還必須通過各種制度設計和創新來確保政府財力的有效投入及其對PPP住房項目的直接推動，比如對項目的直接投資，對合作企業的資金補貼、稅收優惠、貸款擔保或貼息，對房屋產權的合理分配與讓利等。這當中最主要的投入是土地及其附屬基礎設施的供給，這在當前城市優質土地資源日益短缺和高地價效應的背景下尤為重要。此外，我國的政策性住房金融體制也比較滯后，只有住房公積金這一單一化的制度供給，而且其運行也存在著許多問題，對低收入者住房消費的支持作用有限。我們應盡快設立政策性住房銀行、住房保障銀行、住房貸款擔保機構或中介機構等專業化的金融保障機制，并對其運作發展體系進行科學化、集約化、親民化的設計與安排，努力夯實PPP住房模式運行的政策性金融支持基礎。

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（責任編輯：張丹郁）

The PPP Mode and the Urban Public Housing Provision: The Policy Failures and Enlightenments from Nigeria

Wang Jianqiang
（School of Public Management，Shandong Institute of Business and Technology，Yantai 264005，China）

Abstract:Public housing problem for lower income people is an outstanding challenge for China in its new urbanization construction. Under the background of modern governance capability，PPP mode，which could efficiently integrate and mobilize more social resources to collaboratively resolve the problem，should become an important reform initiative. This paper analyzed and elaborated some major policy failures of the PPP mode of the public housing for urban lower income people in Nigeria as a representative of African urbanization，and proposed some relevant enlightenments and reform proposals for China to stimulate the improvement and popularization of PPP mode.

Key words:PPP Mode；public housing；Nigeria；policy enlightenments

作者簡介：汪建強（1975-），男，重慶人，山東工商學院公共管理學院副教授，博士，主要研究方向為中外社會保障制度與住房問題比較研究。

基金項目：國家社會科學基金青年項目《非營利組織與多元住房供應體系構建研究》（11CGL106）；住房與城鄉建設部科學技術項目計劃《我國公共租賃住房制度構建的國際借鑒研究》（2011-R5-13）。

收稿日期：2015-09-23

DOI：10.13253/j.cnki.ddjjgl.2016.01.007

[中圖分類號]F293.3

[文獻標識碼]A

[文章編號]1673-0461（2016）01-0036-06