新常態下經濟增長與環境治理：基于后發國家EKC的思考

楊丹輝

（中國社會科學院工業經濟研究所，北京100836）

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新常態下經濟增長與環境治理：基于后發國家EKC的思考

楊丹輝

（中國社會科學院工業經濟研究所，北京100836）

摘要眼演世界范圍來看，通過借鑒發達國家的治理經驗，發展中國家往往能以較低的人均GDP水平達到環境庫茲涅茨曲線的臨界值。隨著中國經濟進入新常態，經濟下行對環境治理投入及其效果帶來了新的挑戰。為此，應加快推進生態文明建設，堅持在發展中治理，充分考慮各地區發展階段、區位條件、要素稟賦和治理能力的差別，形成環境治理效果的合理預期。不斷強化結構性治理，依托“京津冀協同發展”等國家重大區域發展戰略以及“一帶一路”、“亞投行”等戰略平臺，深化跨境產能合作，有效紓解產能過剩。同時，積極探索重點地區之間生態環境轉移支付機制，建立完善污染治理受損地區與受益地區之間動態、可調整的生態環境轉移支付體系。

關鍵詞眼演新常態；經濟下行；環境治理；環境庫茲涅茨曲線

網絡出版網址：http://www.cnki.net/kcms/detail/13.1356.F.20160105.1427.034.html網絡出版時間：2016-1-5 14:27:44

改革開放以來，中國經濟實現了持續快速增長。在加速工業化和城市化進程中，我國資源消耗激增，環境質量下降，嚴重制約著經濟社會可持續發展。為突破資源環境約束，近年來國家加快生態文明建設，轉變經濟發展方式開始提速，環境保護與污染治理投入和執法力度明顯加大，并已取得階段性成效。隨著中國經濟發展進入新常態，各地經濟增速普遍放緩。在經濟增速下滑引發的財政壓力下，地方政府淘汰落后、化解產能過剩進退兩難，增加污染治理投入力不從心。而在對區域污染治理做出較大“犧牲”的省區（如河北省），經濟下行與污染治理之間的矛盾有進一步凸顯的態勢。面對轉型發展的困難，一些地方官員將經濟下行歸因于“環保高壓”，對環保部門嚴格監督執法產生了抵觸情緒。同時，部分地區為“保增長”，對污染項目重開綠燈，隱形排放死灰復燃，直接影響了污染治理效果。應該看到，經濟增長與污染排放及環境治理效果之間的關系存在一定的客觀規律。如果對這些客觀規律認識不清，或者不按照客觀規律辦事，不僅處理不好污染治理與經濟下行之間的矛盾，而且有可能放大“三期疊加”下經濟“失速”、結構“失調”的風險。

一、后發國家的環境庫茲涅茨曲線的形態與特征：文獻簡評

關于環境資源對經濟增長的絕對和相對約束以及經濟增長與環境質量之間的關系，一直是環境經濟學家長期關注的重要問題。Panayotou （1993）首次提出環境庫茲涅茨曲線（Environmental Kuznets Curve，EKC），用于解釋經濟增長不同階段環境質量的變化規律。目前，國內外有關環境質量與經濟增長關系的研究基本都是在環境庫茲涅茨曲線檢驗的基礎上進行。大量實證研究也驗證了環境庫茲涅茨曲線，但在經濟發展不同階段，環境質量與經濟增長之間的關系存在差別，環境庫茲涅茨曲線的形狀和臨界值有所不同。

近年來，國內外學者在驗證倒U型曲線是否存在以及探索新的曲線特征等方面開展了更為深入的研究。這些研究主要有以下特點：①樣本時間和空間跨度加大，數據多采用多個國家或地區較長時間序列的面板數據（Shafik和Bandyopadhyay，1992），以期提高環境庫茲涅茨曲線檢驗的精準度；②國外相關研究主要選取監測指標作為環境度量指標，而國內研究的環境度量指標多采用污染物排放指標，兩類指標的檢驗結果存在一定的差異（范金等，2002；包群等，2005）。楊丹輝、李紅莉（2010）嘗試同時選用廢氣、廢水、固體廢棄物中污染物排放指標和城市環境質量、地表水體質量等環境監測指標，對EKC曲線進行實證檢驗，并加入影響污染物排放的人口規模、產業結構、對外開放、環境政策等控制變量對環境—收入關系進行進一步估計，結果顯示，環境庫茲涅茨曲線的基本形狀未發生改變；③環境質量與經濟增長的關系以倒U型的曲線為主，但針對不同地區的研究也出現了一些N型、倒N型、U型或線性關系（Grossman、Krueger，1995；Carson、McCubbin，1997；段曉鋒等，2010）。曲線形態的這些異化表現在很大程度上是不同研究技術處理差異的結果；④在大多數研究結果中，倒U型曲線的轉折點一般發生在人均GDP5 000～GDP20 000美元之間，但轉折點隨計量指標、研究區域以及數據時間跨度的不同出現較大差異（Stern，2004）。基于發展中國家樣本的EKC曲線臨界值一般要低于發達國家樣本環境的臨界值，其中一個重要原因在于發達國家工業化進程中出現的環境問題對發展中國家具有警示作用（Dasgupta等，2002）。Sinhaz（2010）的研究結果也顯示，實現工業化較早的發達國家治理污染需要更大投入，其EKC曲線拐點比后起國家更高；⑤強調人口、技術、政策等因素對EKC曲線的影響。Casson（2010）指出，早期對發展中國家環境—收入關系的分析所采用的數據質量不高，因而得出的結論并不可靠，只有在政府干預、環境規制以及技術擴散等因素作用下，EKC曲線才有可能呈現倒U型。其中，一些學者質疑環境庫茲涅茨曲線在中國的適用性，認為環境與經濟增長之間存在雙向影響，環境—收入之間的倒U型曲線關系不應成為“先污染、后治理的”的政策依據或借口（李國璋、孔令寬，2008）。張學剛、鐘茂倒（2009）的研究結果也驗證了倒U型環境庫茲涅茨曲線在相當程度上是政府環境政策的結果，環境規制、技術進步和產業結構等都對環境—收入關系有影響。

簡要回顧上述文獻，可以得出如下結論：一般而言，環境庫茲涅茨曲線的主要形態為倒U型，即當人均GDP達到一定臨界水平后，經濟增長對環境質量的影響效應將由負轉正（Galeotti，1999；Panayotou，1997；Stern、Common，2001，劉利，2005）。世界范圍來看，這一倒U型曲線的拐點通常發生在人均GDP5 000～GDP20 000美元之間，而發展中國家環境庫茲涅茨曲線的臨界值一般要低于發達國家。發達國家環境治理模式及政策工具具有示范效應，后發國家環境治理可以借鑒發達國家的經驗，治理技術也更加成熟，有助于降低治理成本。值得注意的是，EKC拐點發生區間的人均GDP水平跨度相當大，這既反映出EKC作為解釋經濟增長與環境質量之間關系主要經濟學工具的局限性，同時意味著二者關系存在不確定性，如何在較低的人均GDP水平實現經濟與環境脫鉤則是環境政策的核心目標。

二、新常態下經濟形勢與環境保護的關系：幾個基本判斷

1.經濟增速放緩是發展階段與宏觀經濟形勢共同作用的結果

當前，我國經濟發展進入新常態，同時也步入了工業化中后期。經濟增長速度換擋、面臨著轉型升級的巨大壓力和重大機遇是這一特定發展階段的基本特征。應清醒地認識到，不同于外需低迷等需求側的周期性因素，曾經在較長時期內支撐中國經濟快速增長的傳統比較優勢弱化，人口紅利衰減，資源環境約束增大，這些趨勢及其影響將是長期性，甚至是不可逆的。在發達國家“再工業化”和發展中國家加緊趕超形成“雙向夾擊”引發的全球經濟格局深度調整和重塑過程中，唯有勇于涉渡改革深水，加快實現發展動力機制轉換，著力培育競爭新優勢，中國經濟方能解脫結構調整的陣痛、跨越“中等收入陷阱”。對于我國所處的發展階段及宏觀經濟大勢，需要自上而下進一步強化共識，從而堅定依靠轉型升級積極應對經濟下行的信心，避免在發展路徑選擇上出現反復，更要警惕各種悲觀懈怠情緒蔓延，防止加強污染治理、嚴格環保執法淪為一些地方經濟下行、轉型受阻的“替罪羊”。

同時，在現行投入體制下，環境治理投入與地方財政收入狀況有直接關系。因此，也要高度重視經濟下行對環境保護工作帶來的不利影響。從各地經濟增速變化來看，2014年GDP增速位列全國末位的東北三省，2015年前6個月經濟形勢仍未見起色。受經濟不景氣影響，近年來東北地區以及華北、西北部分省區污染治理投入明顯不足，環境基礎設施建設滯后，集中表現為這些省區城市污水處理率、城市垃圾無害化處理率、工業固體廢棄物綜合利用率等治理指標的水平普遍低于全國平均水平。可見，經濟持續下行將制約環境保護和污染治理投入，進而阻礙產業綠色轉型和升級發展。

2.進入工業化中后期，我國環境保護和污染治理形勢依然十分嚴峻

隨著環境治理投入力度加大，主要污染物排放得到了一定程度的控制，但總體來看，我國正處于工業化中后期和城鎮化加快發展的重要階段，能源消費總量持續攀升，經濟發展與有限環境容量之間的矛盾凸顯，加之長期生態環境欠賬較多，環境質量“局部改善、總體惡化”的局面并未從根本上扭轉。進入經濟發展新常態，資源消耗和環境容量也同樣面臨調整期，消費升級導致污染源趨于多樣化，環境容量進一步被擠壓，區域性、復合型、累積性環境污染問題集中爆發。2014年，全國按照《環境空氣質量標準》監測的161個城市中，空氣質量達標的城市僅占9.9%，未達標城市的比例高達90.1%。目前，生態環境已成為影響經濟可持續發展、居民健康、公共安全、社會穩定，甚至中國國際形象的重要因素之一，而現行生態環境管理能力建設相對滯后，治理手段和機制不健全，與全面建成小康社會進程中民眾對環境質量改善的期待尚有較大差距。

根據環境庫茲涅茨曲線所驗證的經濟增長與環境質量之間關系，從現有人均GDP水平及其增長趨勢來看，我國正處于邁向環境庫茲涅茨曲線拐點的關鍵時期。按照黨的十八大部署，到2020年，我國工業化基本實現。需要強調的是，即使工業化基本實現，也并不等于中國工業化進程的終結。由于各地區工業化水平參差不齊，要使十幾億中國人民充分享受到工業化的物質成果，很有可能延遲我國環境庫茲涅茨曲線拐點到來的時間，導致在較高的人均GDP水平完成經濟與環境脫鉤。實際上，不同機構的測算結果顯示（環科院，世界銀行，中國社會科學院工業經濟研究所），我國主要工業污染物及碳排放總量將在2020～2030年間陸續達峰。由此顯見，未來10～15年，我國主要污染物排放仍將處于高位，經濟增長與環境質量之間的矛盾難以規避，在一些領域和部分地區，這一矛盾甚至有可能更加尖銳。因此，環境保護和污染治理不可能畢其功于一役，要做好長期持續投入、攻堅克難的制度和資金準備。

3.“三期疊加”下污染治理的成本和風險有可能被放大

從長遠來看，加大環境保護和污染治理力度，有助于形成先導效應和倒逼機制，帶動產業轉型升級，進而促進經濟發展增值提質。但應該看到，環境保護在改善經濟發展質量、優化產業結構等方面的積極作用具有長期性和不確定性。污染治理效果不僅取決于制度設計、政策工具和監管方式，而且與宏觀經濟形勢有一定關系。

考察發達國家污染治理的經驗可以發現，盡管自19世紀中葉工業化國家就已經開始了環境治理及立法的實踐，但人類對工業生產環境影響的認識卻經歷了近百年的曲折歷程。20世紀50年代、60年代是資本主義的黃金時期，規模化工業生產、快速城市化、超前消費使發達國家物質財富急劇膨脹，但由此也造成了環境公害泛濫，人類生產生活陷入了史無前例的環境危機。不斷爆發抗議環境破壞的運動加快了發達國家環境治理的立法進程。1960~1970年，大多數工業化國家創立了環境政策法律體系，設置了環境執法機構，推進環境自治團體的改革。應該看到，從20世紀50、60年代環境公害大規模爆發到80年代污染治理取得實質性成效，主要工業化國家花費了30余年時間，投入了大量人力物力，才建立起較為完善的生態環境保護體系。對于日趨嚴格的環保法規，發達國家企業和居民逐步由被動適應轉向主動轉型。無論是末端治理還是污染預防，收費、補貼、稅收、押金、稅收、市場交易等各種政策工具在發達國家也得到了日益廣泛且成熟的運用。值得注意的是，西方國家集中治理污染是在已經完成工業化、實現了經濟社會現代化的條件下開展的，其強化環境保護的實踐與科技革命催生的世界范圍內產業升級基本同步，從而確保了產業有序替代接續，較為順利地推動了結構轉型，在一定程度上緩解了污染治理對經濟社會發展造成的沖擊。

而從我國當前的宏觀經濟形勢來看，經濟下行固然主要是經濟發展階段和宏觀形勢決定的，但這并不意味著污染治理對經濟增長沒有影響。由于現階段我國經濟與環境尚未脫鉤，“環保高壓”下落后產能退出、大批污染企業甚至包括部分符合國家排放標準的企業集中關停，短期內對地方經濟增長、就業、稅收以及微觀層面企業運營成本的影響不容忽視。在“三期疊加”的情況下，這些負面影響有可能被進一步放大，成為一些地區結構調整陣痛期的“不可承受之重”。特別是對于華北、東北等部分產業結構單一、高端要素凝聚力較差、自主轉型能力不足的省區，縱然為保護環境不惜“傷筋動骨”的決心易下，而要真正實現產業升級“脫胎換骨”卻異常艱巨。在缺乏產業造血功能的地區，行政化、運動式的環保執法以及停產限產、罰款整頓等簡單的處罰手段，盡管總體上有利于緩解霧霾等區域大氣污染，但很難起到倒逼綠色轉型的正向作用，甚至引發企業債務違約增加，導致供應鏈的債務風險增大，重則可能傷及經濟微觀層面的整體活力。

三、破解污染治理與經濟下行的矛盾：國際經驗與地區差距

近期，習近平總書記主持召開中央全面深化改革領導小組第十四次會議時強調：“我國發展已經到了必須加快推進生態文明建設的階段。生態文明建設是加快轉變經濟發展方式、實現綠色發展的必然要求。”應該看到，近年來從決策層到普通百姓，越來越多的人已經清醒地認識到犧牲生態環境、損害公眾健康的粗放型發展方式無以為繼，初步形成了“環保新常態”的輿論氛圍和民意基礎。因此，要重視民心所向，將這種輿論氛圍作為改進環保工作的重要動力。一方面，要防止將經濟下行作為放松污染治理的借口，在環境保護工作中“開倒車”，給環保監督執法“拖后腿”；另一方面，面對新常態下環境保護的新形勢，污染治理和環境保護要盡快樹立“新常態”意識，“主動適應和積極應對”并重，采取新思路，構建新機制，從而促進主要污染物排放總量和結構朝著有利于生態環境質量改善的大方向轉變。

1.發達國家環境治理的路徑及經驗：在發展中治理，在發展中保護

從發達國家污染治理的經驗來看，不損害國家綜合競爭力是其污染治理的基本原則或底線。縱觀其環境治理模式的演變，發達國家解決環境問題始終與產業發展的階段性要求緊密相連，把實現產業轉型升級作為環境保護的主要目的之一。即便如此，實際情況是，盡管發達國家擁有充足的資金財力，掌握先進的治理技術，運用豐富的市場化政策工具，但其污染治理對實體經濟特別是傳統產業的影響仍然是復雜而多樣的。在成本和環保的雙重壓力下，大量傳統產業生產能力從本土轉出，對一些發達國家工業基礎和就業形勢的沖擊長時間難以修復。因此，對于尚未走完工業化和現代化道路的中國而言，尤要反復強調現階段發展仍是首要任務。在保持合理的“環保壓力”并使之成為“新常態”的前提下，要緊緊抓住產業結構調整特別是工業內部結構調整這個“牛鼻子”，進一步夯實實體經濟的發展基礎，促使污染治理與產業轉型升級形成良性互動，加快實現環境與經濟脫鉤，從而以相對較低的人均GDP水平越過倒U型環境庫茲涅茨曲線的拐點。同時，根據國際經驗，當環境治理投資占GDP的比重達到1%~1.5%時，可以控制環境惡化的趨勢，而這一比值當達到2%~3%時，環境質量有望得到改善。目前，我國環境治理投資總額占GDP的比重約為1.6%。應該說，在投資方向和效率有保障的情況下，基本能夠避免環境質量持續惡化，但與發達國家3%左右的水平相比，我國環境治理投資占GDP的比重仍然偏低。而要達到環境治理投資占GDP比重2%~3%、工業污染治理投資占固定資產投資比重5%~7%的水平，“十三五”時期環境治理需要約10萬億元的投資規模。從這一角度出發，堅持在發展中治理、在發展中保護，絕非要走“先污染后治理”的老路，而是要通過不斷積累經濟發展的成果，以健康、有競爭力的實體經濟，支撐改善環境質量、建設生態文明的巨大資金和技術需求。

2.污染治理效果的預期：能源結構的制約

歷史地看，除了大規模治理保護，歐洲生態環境根本性改善無疑還得益于能源結構轉變這一有利的客觀條件。實際上，如果沒有北海油氣的成功勘探開采，西歐和北歐國家要實現環境與經濟脫鉤，恐怕要付出更長時間，投入更多資金。而在今后較長時期內，煤炭在我國一次能源生產和消費結構中仍占主體地位，這種能源結構決定了我國污染治理必將任重道遠。未來隨著傳統末端治理空間縮小，后續污染治理難度將進一步增大，加之氨氮等新增減排指標治理經驗不足，農業、交通等拓展領域的治理能力有待提高，在這種形勢下，對于京津冀等地的霧霾這類嚴重區域性污染，治理投入很難做到立竿見影，從局部、微弱的量變到全國總體環境質量改善更不可能一蹴而就。面對復雜嚴峻的污染形勢，既要有壯士斷腕的勇氣，也要有滴水穿石的耐心。在加大治理力度、創新治理方式的同時，應遵循污染治理的客觀規律，堅持依法科學治理，切忌急功近利。盲目投入、粗放式治理即使短期內會取得一定成效，但治理效果難免波動和反彈，反而增加治理成本，拖延治理周期。

3.各地區發展階段、區位條件、要素稟賦和治理能力的差別

實證研究表明（楊丹輝、李紅莉，2010），對于不同地區、不同污染物而言，經濟增長與環境質量之間的關系不盡相同，表現為環境庫茲涅茨曲線呈現地域性和時間性差異。目前，東、中、西部三大區域經濟和社會發展處于不同階段。沿海地區已進入工業化后期的前半階段，中部地區總體處于工業化中期的后半階段，而西部地區仍處在工業化中期的前半階段。發展階段不同決定了各省區環境保護與經濟發展的協調程度并不一致，導致各省區污染治理投入規模和治理效果存在較大差異，這也意味著不同省市區甚至省內各地區環境庫茲涅茨曲線的形狀及其拐點表現各異。需要強調的是，我國主要污染物排放及其治理效果還不同程度地受到地理、氣候等自然條件影響，因此，對于不同地區，污染物治理投入的重點領域及目標要求應體現發展階段和區位條件的差別，環保執法手段也要有針對性的創新。尤其是對于在區域污染治理中做出實質性貢獻甚至“犧牲”、且經濟下行壓力較大的省區，對其環保及相關工作要予以充分肯定，并適時提供資金技術人才等方面的精準扶持，引導、協調高端要素輸入落地，不斷增強其轉型發展、應對經濟下行的信心和能力。

四、結論與政策建議

雖然環境庫茲涅茨曲線刻畫了各個國家（地區）不可避免地面臨環境質量—經濟增長的兩難境地，但世界各國的實踐表明，通過加強積極的結構性治理和有效的環境監管，可以降低環境庫茲涅茨曲線的轉折點。為此，要正確認識新常態下經濟增長與環境保護的關系，妥善處理經濟下行與污染治理之間的矛盾，以穩定的“環保新常態”推動結構轉型升級。

從長遠來看，擴大生態環境公共服務供給，更好地實現以人為本的生態安全和環境質量改善目標是政府開展環境治理的基本出發點。為此，應進一步建立完善充分體現地區差別，涵蓋基礎設施投入、環境經濟核算體系、財稅工具優化、政績考核和離任審計制度改革、環境管理能力建設、差別化參與者激勵機制、企業社會責任、公眾教育培訓、輿論引導和新媒體參與、國際交流合作、有中國特色的環境文化建設等方面的環境管理和法治體系。落實中央“深改”有關部署，強化環境保護“黨政同責”和“一崗雙責”的要求，著力完善生態環境追責制，加快構建環保督察工作機制，以環境督查為抓手，不斷細化各級政府的環境責任。同時，應及時回應公眾不斷高漲、日益多元化、復雜化的環境保護訴求，積極引導公眾和輿論參與，大力倡導綠色消費理念和生活方式，逐步樹立生態環境優先的價值觀和公民行為準則，不斷完善生態文明建設的社會監督體系。

針對當前經濟下行與污染治理之間的矛盾，則需要更有針對性地采取一系列應對措施。首先，強化結構性治理是重中之重。優化能源結構，大力發展可再生能源和煤炭清潔利用技術，進一步提高汽柴油排放標準。同時，以實施《中國制造2025》為契機，加快推進節能降耗和綠色轉型，鼓勵企業綠色技術和產品開發應用，形成企業之間的新型綠色分工和生態共生，從而從源頭上遏制主要污染物排放上升的勢頭。其次，產能合作為區域性污染治理提供了新的路徑。依托“京津冀協同發展”等國家重大區域發展戰略以及“一帶一路”、“亞投行”等戰略平臺，著力構建區域產業協同發展機制和國際產能合作機制，不斷深化區域間、國際間的利益融合。重點引導經濟下行矛盾突出、傳統產業產能過剩嚴重的地區盡快實現產能跨區、跨境無縫對接和對口落地，有效紓解過剩產能，釋放減排壓力，為產業轉型升級置換出充足的空間和高質量的要素。再次，借鑒國際經驗，加大環境監督模式和執法手段創新力度，不斷豐富污染治理政策工具，更多采用市場化政策工具，適時擴大“以獎代補”范圍，環保執法做到“獎罰結合、獎罰有度”。同時，引導國內外各類資本和主體參與環境保護和生態修復，采取PPP模式，推進國家和地方生態環境監測網絡的建設運行，打造開放式、多層級的環境保護投入體系和響應機制，重點解決細顆粒物、飲用水、土壤、重金屬、有毒有害化學品等危及公共健康、輿論關注度高的環境問題。最后，積極探索重點地區之間生態環境轉移支付機制。全面、客觀評估不同地區污染治理對經濟增速的影響，對于在區域污染治理中因大面積關停污染企業甚至部分排放達標企業，對地方經濟確實造成一定損害的省區，建議中央政府在特定時期內加大財政定向投入力度，重點用于改善地方環境基礎設施，提高環保隊伍素質，提升環境執法綜合能力。

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（責任編輯：張積慧）

The Economic Growth and Environmental Governance under the New Normal: From the Perspective of EKC of Backward Countries

Yang Danhui
（Institute of Industrial Economics of the Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100836，China）

Abstract:From a global perspective，the developing countries can often reach the threshold of EKC at a relatively lower level of GDP per capita by learning the experiences of environmental governance from developed countries. As the Chinese economy goes into the New Normal，its economic growth downturn has brought new challenges to the input and its effect of environmental governance. Under this circumstance，it is of great importance to form reasonable expectation on the effect of environmental governance，fully considering the regional differences in the development stages，geographic conditions，factor endowments and governance capability. Based upon this，it calls for the government to enhance structural treatment and establish an ecological and environmental transfer payment system between the key regions of pollutant emission.

Key words:new normal；economic downturn；environmental governance；EKC

作者簡介：楊丹輝（1969-），女，山東濟南人，中國社會科學院工業經濟研究所研究員，博士生導師，研究方向：產業經濟學、資源與環境經濟。

基金項目：中國社會科學基金重大項目《稀有礦產資源開發利用的國家戰略研究——基于工業化中后期產業轉型升級的視角》（15ZDA051）；中國社會科學院創新工程項目《稀有礦產資源的國家戰略研究》（SKGJCX2013—04）。

收稿日期：2015-10-08

DOI：10.13253/j.cnki.ddjjgl.2016.01.001

[中圖分類號]F062.2

[文獻標識碼]A

[文章編號]1673-0461（2016）01-0001-06