糧食主產區(qū)財政政策幫扶研究

劉 萌，畢 鵬

（佳木斯大學 經(jīng)濟管理學院，黑龍江 佳木斯 154007）

糧食主產區(qū)財政政策幫扶研究

劉 萌，畢 鵬

（佳木斯大學 經(jīng)濟管理學院，黑龍江 佳木斯 154007）

糧食主產區(qū)是我國糧食生產和提供商品糧的主要地區(qū)，主產區(qū)的糧食產量很大，它直接影響著我國總體糧食生產的效益，主產區(qū)農民收入的高低對糧農糧食生產的積極性有著較大影響，這又決定著我國整體糧食供需格局情況。中央也提出“始終重視”支持糧食主產區(qū)的財政幫扶政策。本文研究糧食主產區(qū)財政幫扶政策的情況，發(fā)現(xiàn)糧食主產區(qū)財政幫扶政策還不夠完善，因此，經(jīng)過研究分析，提出了糧食主產區(qū)財政幫扶的優(yōu)化建議，以期改善財政政策幫扶效果，增加糧農的經(jīng)濟收入，使財政幫扶政策發(fā)揮出更大效果。

糧食主產區(qū)；財政政策；幫扶；政策優(yōu)化

我國是一個人口大國，糧食產量一直是我國政府關心的一個問題，因為糧食安全生產直接關系著人民生存，并對國家安全造成影響。農業(yè)，作為我國的三大產業(yè)之一，始終得到國家的重視，并一直在我國的國民經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著無可替代的作用。糧食主產區(qū)的農民收入問題一直是我國“三農”問題中的一個重要部分，解決“三農”問題，是促進農民就業(yè)、推動國民經(jīng)濟發(fā)展必須要做的事情。如今，在我國的糧食生產中，有新的問題需要解決，糧食主產區(qū)的糧食產量及糧食價格依然不能使糧農獲得理想收入，這嚴重打擊了糧農糧食生產的積極性。為此，國家采取了一系列政策來幫扶糧食主產區(qū)的糧食生產，提升糧農的收入，其中財政幫扶政策取得了一定的效果，但效果依然不夠顯著，如何才能有效提升財政幫扶政策的效果，保證糧食主產區(qū)農民獲得穩(wěn)定的收入，并形成健康的糧食生產體系，已經(jīng)成為我國政府極其關注的一個問題。

1　糧食主產區(qū)的概念

糧食主產區(qū)，顧名思義，就是糧食生產的主要地區(qū)，我國的糧食主要來源于這些地區(qū)。對糧食主產區(qū)的概念和定義，主要可以從以下幾個特征來理解：糧食主產區(qū)有著適宜糧食生產的自然條件，糧食生產的規(guī)模較大，糧食生產區(qū)的地理位置較為集中，并且糧食主產區(qū)內一般有多個糧食生產基地，糧食產量較高，除了能夠滿足本地區(qū)的需要外，還能為其他地區(qū)提供大量糧食。我國主要的糧食主產區(qū)分布在東北區(qū)、西南區(qū)、黃淮區(qū)以及長江中下游等地區(qū)，這些糧食主產區(qū)的面積雖然不到全國的50%，但是產出的糧食占全國糧食總量的75%。由此可見，糧食主產區(qū)對于我國的重要性。

2　糧食主產區(qū)財政幫扶狀況及問題

自從我國成立以來，人民的生活在國家的各種政策制度規(guī)定下，得到了明顯改善。糧食生產作為民眾生存之根本，始終是國家關注的焦點，為保障糧農民種植糧食的積極性，國家一直采取財政幫扶政策，而隨著社會的發(fā)展和經(jīng)濟的進步，國家的財政幫扶政策也在不斷變化，從最初的以農補工、工農自補政策到如今的以工補農政策，說明國家對農業(yè)生產的保護程度在逐漸增加。如今，在糧食主產區(qū)采取的財政幫扶政策已經(jīng)取得了一定效果。

從已有的財政幫扶政策來看，第一，我國對糧食生產的財政幫扶力度和強度有所增強，各級政府的財政部門投入到農業(yè)的資金比財政經(jīng)常性投入高。第二，財政幫扶政策已經(jīng)基本覆蓋整個農村基層。近年來，我國文化、衛(wèi)生、教育等方面的財政收入有了大幅增加，這些財政收入基本都投入到農業(yè)糧食生產中，如農村基礎設施建設、糧種補貼支等，財政幫扶政策已經(jīng)覆蓋了整個農村基層，特別是在糧食主產區(qū)，投入的資金量大大增加。第三，國家對農業(yè)稅進行了改革。農業(yè)稅制在我國已經(jīng)存在了兩千多年，為減輕農民負擔，國家廢除了農業(yè)稅，直接提升了農民的收入。第四，自從財政幫扶政策實施以來，通過不斷調整，已經(jīng)實現(xiàn)了對農民的直接性補貼。第五，在過去的2015年，糧食生產扶持新政最突出的特點有兩個：加大對規(guī)模種糧的財政補貼力度和推進糧食生產全程機械化及社會化服務。國家在糧食主產區(qū)內為糧戶提供水稻統(tǒng)一育插秧、病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治等服務。從以上情況可以看出，為跟上社會發(fā)展步伐，國家一直在調整財政幫扶政策，從而形成了與當前社會主義新市場和新農村建設相適應的農業(yè)發(fā)展政策體系。

從近幾年我國財政政策幫扶的效果以及現(xiàn)有的相關法律法規(guī)文件來看，我國的財政幫扶政策對于糧戶來說只是一種臨時性政策，其發(fā)揮的效果也是短期的，這對于糧食主產區(qū)的長期發(fā)展有著不利影響，因為，臨時性的政策容易受到農業(yè)發(fā)展與變動的影響，并且，目前實施的財政幫扶政策，所支出的資金并沒有形成固定的、比較理想的結構，只是暫時緩解了糧食生產部門和其他部門的矛盾，卻沒有從根源上徹底遏制住這種矛盾。因此，糧食主產區(qū)的財政幫扶政策仍然需要優(yōu)化和改進，國家應將眼光放遠，制定長期的財政辦法政策，加強對糧食主產區(qū)的財政幫扶管理，改變投入結構，從根本上改善糧農困境，制訂較為長遠的目標，徹底擺脫糧食主產區(qū)存在的管理不合理、財政幫扶政策結構不合理等問題。

3　完善和優(yōu)化糧食主產區(qū)財政幫扶政策的建議

3.1 優(yōu)化財政支出規(guī)模與結構

3.1.1 建立一套綜合性的財政投入機制

對于農業(yè)投資資金的來源，國家應當從多方面整合籌資渠道，包括國家政府、地方部門、企業(yè)和農業(yè)個人等，有效利用各個組織和個人資源，比如：建設高標準的基本農田，將一些國家閑置土地用于農業(yè)土地開發(fā)，分配到糧食大戶手中，增加糧食產地的種植面積，從而最大限度提升財政幫扶政策的效果。

3.1.2 將財政幫扶資金和其他資金結合

對于財政幫扶政策，其資金的投入應當具有多樣性，以滿足不同地區(qū)糧食主產地的不同需要。

具體方式包括有償投入和無償投入結合、直接投入和間接投入結合等多種資金結合的方式，以全面實現(xiàn)對主產區(qū)幫扶資金的有效支持。當然，政府財政幫扶政策的實施必須按照“農業(yè)法”的相關規(guī)定進行執(zhí)行，既要保證財政幫扶資金的增長幅度高于財政經(jīng)常性收入的增長幅度，又要保證幫扶糧食生產的資金在總幫扶資金中占據(jù)較大比重，并且保持增長幅度穩(wěn)定。除以上方式外，國家應當加強糧食產銷區(qū)之間的聯(lián)系，投入資金建立糧食生產基地、倉儲基地、糧食加工設施和糧食銷售區(qū)經(jīng)營主體，在糧食加工區(qū)和銷售區(qū)，國家應該實施一些優(yōu)惠和幫扶政策，提升糧農的收入。

3.1.3 調整和優(yōu)化糧食幫扶資金的結構

為確保有充足的資金支持糧食產業(yè)的發(fā)展，應當使國家支出的糧食幫扶資金發(fā)揮出最大效用，這就需要國家調整和優(yōu)化糧食幫扶資金的結構。一方面，應保證農業(yè)固定資產投資資金、農業(yè)綜合開發(fā)資金、土地復墾資金等應優(yōu)先向主產區(qū)提供資金支持，各級政府在農業(yè)方面的資金投入應當保持穩(wěn)定增長，倡導糧食主產區(qū)積極引進外資，國家應為糧戶提供低息貸款項目，鼓勵農戶進行優(yōu)惠貸款，改善糧食主產區(qū)的生產條件。另一方面，各級政府應建立農產品發(fā)展基金及儲備金制度，當糧食主產區(qū)遭遇重大自然災害時，幫助糧農度過災年，從而確保糧食主產區(qū)農民的基本收入。

3.1.4 注重在重大農業(yè)基礎工程建設中的資金投入

糧食種植離不開水的灌溉，在糧食主產區(qū)，為保障糧食生產的穩(wěn)定，各級部門應注重增加對基礎工程建設的資金投入，增加糧食主產區(qū)農田的有效灌溉面積，加強農田的水利設施建設。另外，為增加糧食產量，國家應當在財政幫扶政策中加強對化肥、農藥、農膜、農機等農業(yè)用品的財政支出，在糧食主產區(qū)建立大型農用工業(yè)骨干企業(yè)，以支援糧食生產，為廣大糧農提供方便和優(yōu)惠。

3.2 加強糧食市場體系建設

國家對糧食的財政幫扶政策不只是體現(xiàn)在對主產區(qū)的資金投入上，在糧食市場體系中實施財政幫扶政策，同樣可以對我國的糧食生產發(fā)揮帶動和引導作用。在當前這一時期，相關的糧食幫扶部門，應加強對國家級糧食批發(fā)市場的建設和發(fā)展，增加在糧食市場中的資金投入，提升其功能，優(yōu)化和完善糧食銷售渠道，逐步建立起以國家級糧食交易市場為中心、地方性和區(qū)域性糧食批發(fā)市場為骨干、城鎮(zhèn)的攤位市場為基礎的多層次、多結構的糧食市場體系，從而使糧食市場獲得重大發(fā)展，并進一步帶動整個糧食主產區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。除此之外，糧油市場發(fā)展也應該受到政府監(jiān)督，在糧食市場發(fā)生變故時，能夠及時應對。

3.3 完善財政幫扶政策的管理模式

對糧食主產區(qū)采取的財政幫扶政策無疑促進了糧食生產的安全和糧食市場的發(fā)展，取得了一定成效，但是，在糧食生產方面支出的幫扶資金并沒有全部有效發(fā)揮出其應有的作用，存在著巨大的損耗。分析損耗原因，可以發(fā)現(xiàn)，除財政幫扶政策結構不合理方面的因素外，還有財政幫扶政策投資項目的管理模式不合理方面的因素，尤其是在投資項目執(zhí)行的過程中，出現(xiàn)監(jiān)管問題時，幫扶資金往往會被白白浪費。因此，國家應完善和規(guī)范財政幫扶政策的管理模式。為保證幫扶資金得到有效利用，糧食主產區(qū)的相關部門應當選擇合理的管理模式，下文列舉了目前我國主要的幾種財政幫扶管理模式，并說明了其適用范圍，以幫助糧食主產區(qū)選擇適合的管理模式。

3.3.1 政府投資—政府管理模式

此種模式是由政府直接投資于糧食主產區(qū)糧食生產以及相關的產業(yè)，這些產業(yè)最終發(fā)展成為國有資產，并由政府組織專業(yè)的人員對其進行管理。這種模式主要適用于投資規(guī)模比較大、建設周期比較長、具有服務共享特征、經(jīng)濟效益偏低的基礎設施的建設與管理。

3.3.2 政府投資—政策性金融機構介入—分類管理模式

此種模形成是由政府和政策性金融機構籌資，并投資于糧食主產區(qū)糧食生產以及相關產業(yè)，最后，這些產業(yè)有的發(fā)展成為國有企業(yè)，有的發(fā)展成為類似于事業(yè)型、行政型機構資產類的非國有企業(yè)。這種模式主要適用于投資項目運營之后，必須能獲得一定的經(jīng)濟效益，并具備投資回收能力。

3.3.3 政府補助—鄉(xiāng)村組織—農戶及其相關產業(yè)組織管理模式

此種模式是由政府提供財政補助資金，調動鄉(xiāng)村合作經(jīng)濟組織、農戶及其與糧食生產相關的產業(yè)對糧食主產區(qū)進行投資。這種模式適用于糧食主產區(qū)小型基礎設施建設項目投資。

3.3.4 政府補助—保險公司介入—鄉(xiāng)村組織—農戶—其他相關產業(yè)組織管理模式

此種模式是由政府向保險公司和農戶提供一定的財政補貼，來幫扶和建立政府支持下的商業(yè)性農業(yè)保險機制，從而幫助用戶分散風險，并促進保險公司向農業(yè)及其相關產業(yè)方面擴展業(yè)務，提升農戶投保的積極性，最后達到保護糧食安全生產的目的。這種模式適用于糧食生產、加工、儲運、貿易等產業(yè)項目。

通過對以上幾種模式的分析，可以在仔細分析糧食主產區(qū)的經(jīng)濟狀況以及相關產業(yè)的發(fā)展情況后，根據(jù)發(fā)展需要，選擇合適的財政幫扶管理模式，從而提升財政幫扶資金的使用效率，確保其發(fā)揮出良好效果。

3.4 重視財政支農資金整合

如今，我國財政部門對糧食主產區(qū)的支持導向發(fā)生了變化，過去的支持重點主要放在農業(yè)產業(yè)的發(fā)展和大型水利建設方面，而如今，支持的重點則放在了農村公共物品供給方面和農業(yè)生產能力的提高方面。這種支持導向的改變使得財政支農投資方向發(fā)生了改變：增加了農村公共物品供給和農村基礎設施建設方面的投資，減少了公共財政對農村競爭性行業(yè)的投資和政府行政管理支出。這種形式下，我國相關部門應加強對財政支農資金進行整合，在整合的過程中應當注意以下幾點。①應完善行政體制改革配套措施，切實保證財政支農資金整合順利進行。②中央應適當放權給下面的行政部門，這一方面可以減輕中央負擔，另一方面可以提升各部門參與財政支農資金整合的積極性，從而提高部門工作的效率。③改革和完善現(xiàn)有的財政管理體制，激發(fā)地方政府整合財政支農資金的能動性。我國現(xiàn)有的財政管理體制中，財政大權主要集中于中央和省級兩級政府，糧食主產區(qū)的財政投資也主要集中于這兩級政府，這特別不利于對糧食主產區(qū)幫扶資金的直接發(fā)放，資金發(fā)放時需經(jīng)過層層的轉接，浪費了大量人力和時間，對此，政府可以考慮在財政支農資金整合過程中，將一些小項目的資金處理權交由地方政府靈活安排，并適當將財權均攤到下面各級政府，發(fā)揮政府支農資金的能動性。④建立支農資金投入的長效機制，從多方面支持財政支農資金整合，對已經(jīng)確定的項目，應按項目建設所需資金及時足額撥付，避免資金不足引起資金浪費和使用低效率。

4　結 語

糧食主產區(qū)財政幫扶政策對于我國糧食生產產業(yè)發(fā)揮了巨大的作用，能夠提升糧食主產區(qū)的經(jīng)濟效益，對社會的穩(wěn)定發(fā)展具有重要意義，雖然我國一直在不斷改進和完善財政主產區(qū)財政幫扶政策，但一些相關政策還不夠完善，本文通過分析糧食主產區(qū)財政幫扶政策的狀況及問題，提出了一些參考性建議，以期提升糧食主產區(qū)財政幫扶效果，促進糧食主產區(qū)經(jīng)濟效益的增長，使糧食產業(yè)實現(xiàn)健康、穩(wěn)定發(fā)展。

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10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.10.080

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A

1673-0194（2016）10-0117-02

201 6-04-08