基于績效評價導(dǎo)向的政府會計改革研究

張光博，邵華清

（佳木斯大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，黑龍江 佳木斯 154007）

基于績效評價導(dǎo)向的政府會計改革研究

張光博，邵華清

（佳木斯大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，黑龍江 佳木斯 154007）

對政府會計進行分析可知，其是政府部門信息系統(tǒng)的關(guān)鍵構(gòu)成部分，而政府會計體系是否能為政府各部門提供有價值的績效評價信息也會直接對政府履責的評價與考核結(jié)果產(chǎn)生影響。因此，本文從績效評價的角度出發(fā)，分析績效評價及其在政府會計改革中的應(yīng)用價值，深入研究當前政府會計存在的問題，提出了績效評價導(dǎo)向的政府會計改革措施。

績效評價；政府會計；會計信息

1　績效評價概述

績效評價是指組織對相關(guān)經(jīng)濟資源進行占有、利用、管理與整合效果的具體評價。通過實施績效評價，一方面可以為組織單位領(lǐng)導(dǎo)者的相關(guān)經(jīng)濟決策提供可靠的數(shù)據(jù)來源，另一方面，也可以改善組織管理，幫助組織實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展。績效評價的目的，即績效評價可以為組織的領(lǐng)導(dǎo)者和管理者對事物的決策提供相關(guān)數(shù)據(jù)信息，從而增強決策的合理性和可行性。而績效評價的意義則在于通過對組織自身進行績效評價，可以使領(lǐng)導(dǎo)者和管理者了解其組織在整個社會價值鏈中的地位和作用，通過明確自身的社會位置，準確把握事物整體發(fā)展方向，從而制定出符合組織未來發(fā)展方向的相關(guān)決策。

2　績效評價在政府會計改革中的應(yīng)用價值

政府績效評價的內(nèi)容為政府對其所履行責任的經(jīng)濟性、效率性和效果性，其中，經(jīng)濟性的評價大都以政府的“成本—投入”這一過程為主展開。由于公共產(chǎn)品服務(wù)的提供需要事先籌集資金，并將其轉(zhuǎn)變?yōu)榭煽刭Y源投入具體項目中產(chǎn)出，故政府會計在此過程中則作為信息來源，其所反映的是政府現(xiàn)階段可控資源的基本情況和政府在提供公共產(chǎn)品或服務(wù)時承擔的義務(wù)，簡單來說，就是對政府資產(chǎn)以及負債與凈資產(chǎn)進行的完整披露。而效率性則以政府“投入—產(chǎn)出”這一過程為主，關(guān)注的重點是消耗的資源是否能夠達到相應(yīng)效率，通過對政府資源投入的成本與產(chǎn)出進行準確計量，確保資源消耗能夠切實解決相關(guān)問題。效果性是以政府“產(chǎn)出—結(jié)果”這一過程評價為主，側(cè)重的是產(chǎn)出是否達到預(yù)期效果并對社會產(chǎn)生的影響。

根據(jù)政府績效評價的內(nèi)容，績效評價在政府會計改革中的應(yīng)用價值主要表現(xiàn)為：政府在會計改革過程中引入績效評價，有利于提高財政透明度以及會計預(yù)算的準確性，從而為政府部門的相關(guān)決策提供準確、可靠的會計信息，形成對政府各項工作的支持，并維持政府部門的持續(xù)運作。同時，隨著政府績效評價工作的逐漸開展，政府會計的改革力度也將逐漸加大，并最大限度地提供績效評價所需信息，為政府會計本身的改革奠定基礎(chǔ)。

3　政府會計現(xiàn)狀中存在的問題

3.1 會計目標過于強調(diào)預(yù)算管理

會計目標過于強調(diào)預(yù)算管理是當前政府會計中存在的首要問題。目前，我國政府預(yù)算會計目標為，對預(yù)算的執(zhí)行情況進行監(jiān)督，并確保政府實際收支和預(yù)算收支具有較強的一致性與合法性。在此目標下，預(yù)算會計實際上服務(wù)于政府的預(yù)算管理，而對預(yù)算會計的如此定位是傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下，基于投入控制的供給制預(yù)算管理模式對預(yù)算會計作出的定位和要求，從而對政府單位本身的地位，即會計主體地位產(chǎn)生較大忽視，相應(yīng)地，政府作為會計主體的職能也難以充分發(fā)揮。此外，預(yù)算會計向政府提供的信息大都為政府部門年度財政的收支和結(jié)余情況，且均集中在當期財務(wù)資源方面，難以為政府的長期規(guī)劃和發(fā)展提供可靠而全面的會計信息，故政府預(yù)算會計現(xiàn)階段仍然屬于預(yù)算執(zhí)行會計，難以為包括績效評價在內(nèi)的政府各項工作提供有利信息。

3.2 會計核算基礎(chǔ)難以較好地反映資產(chǎn)負債情況

會計核算基礎(chǔ)難以對政府資產(chǎn)負債情況予以全面、充分反映，主要體現(xiàn)在以下兩方面。第一，就現(xiàn)階段而言，政府預(yù)算會計是以現(xiàn)金制層面為出發(fā)點的，所反映的信息集中體現(xiàn)在預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的資金流入與流出方面，缺少政府對外投資以及國有股權(quán)方面的資產(chǎn)確認，從而導(dǎo)致政府難以真實了解其資產(chǎn)的實際情況，進一步增加了政府對國有資產(chǎn)收益權(quán)及所有權(quán)的管理難度。第二，在政府會計核算過程中，將現(xiàn)金的實際收付作為當期收支的主要依據(jù)，導(dǎo)致政府政府當期財政支出的核算范圍縮小，即指將基于現(xiàn)金的實際收付部分納入其中，而并未納入當期已經(jīng)發(fā)生但卻并未利用現(xiàn)金支付的政府債務(wù)，使財務(wù)核算結(jié)果難以反映出政府的真實財務(wù)情況，增加了財政風險發(fā)生的可能和化解的難度。

3.3 會計報表信息過于簡單

會計報表信息過于簡單是當前我國政府會計存在的另一重要問題。分析現(xiàn)階段政府會計報表可知，其主要由資產(chǎn)負債表、收入支出表、預(yù)算執(zhí)行情況表和其他相關(guān)附表構(gòu)成，因在現(xiàn)金制下，政府會計并不涉及除現(xiàn)金項目外其他各類資源存量，同時，也缺少對股權(quán)以及無形資產(chǎn)等長期資產(chǎn)的計量，加之對固定資產(chǎn)及其使用情況報告的缺失，增加了國有資源流失的風險。此外，在現(xiàn)金制下，政府的拖欠費用與債務(wù)也都難以在資產(chǎn)負債表中充分體現(xiàn)，從而導(dǎo)致政府會計信息失真。需要說明的是，在收付實現(xiàn)制方面，收支表主要是對政府財政收入分配情況的反映，并未充分考慮政府財政資金的使用情況，從而進一步增加了政府績效評價與監(jiān)督的難度。

3.4 缺乏完善的績效評估體系

績效評估體系的缺失是當前我國政府會計存在的重要問題。我國是世界上最為典型的后發(fā)國家，現(xiàn)代化動力嚴重缺失，故而亟需現(xiàn)代化取向的政府部門利用政治等力量推動現(xiàn)代化進程。但我國在追求現(xiàn)代化的過程中，多數(shù)地區(qū)政府部門均將現(xiàn)代化扭曲成經(jīng)濟現(xiàn)代化，過度看重經(jīng)濟績效指標在績效評估中的地位和對政府與國家現(xiàn)代化發(fā)展的作用。而在經(jīng)濟績效評估中，又以GDP評估為主，但就單一的GDP指標而言，其并不包括家務(wù)勞動價值，同時也難以對社會勞動成果與經(jīng)濟增長所產(chǎn)生的環(huán)境污染彌補價值進行全面反映，導(dǎo)致績效評估具有較強的局限性，不僅不能給予政府會計工作較強的支持，而且還使政府工作陷入片面的經(jīng)濟誤區(qū)，阻礙政府和社會的共同發(fā)展。

4　績效評價導(dǎo)向的政府會計改革措施

4.1 建立財務(wù)會計與預(yù)算會計并存的財務(wù)體系

建立財務(wù)會計和預(yù)算會計并存的財務(wù)體系是以績效評價為導(dǎo)向，推動政府會計改革的首要措施。對政府會計進行分析可知，其通常需要面臨雙重任務(wù)，即在確保公共資金安全的同時提高公共資金的使用效率。政府取得財務(wù)資源以及對其進行利用的依據(jù)在于預(yù)算，而預(yù)算無論是在政府工作計劃、資金控制，還是業(yè)績評價過程中均具有重要作用。基于現(xiàn)金制的預(yù)算會計反映和預(yù)算工作的執(zhí)行、監(jiān)督，是政府會計進行預(yù)算管理的重要途徑。而要提高公共資金的使用效率則必須以財務(wù)會計為基礎(chǔ)，進一步完善政府會計體系。對于政府財務(wù)會計而言，要充分借鑒企業(yè)財務(wù)會計改革的成功經(jīng)驗，通過引入基于基金制的會計模式，從而全面反映和監(jiān)督政府在各個階段的相關(guān)經(jīng)濟活動，具體包括政府債權(quán)債務(wù)以及國有資產(chǎn)保值增值和現(xiàn)金流量等各類會計信息，在提高政府財政收支透明度的同時，為其績效評估工作的開展提供良好的信息支持。

4.2 充分反映資產(chǎn)負債情況

資產(chǎn)負債表的完善應(yīng)以明確政府會計主體為基礎(chǔ)，當前，政府會計體系主要包括3方面，分別為事業(yè)單位會計、行政單位會計以及財務(wù)總預(yù)算會計，在構(gòu)建資產(chǎn)負債表的過程中，政府必須充分考慮以上3方面會計主體，從而確保各部門會計報表的完整性與可靠性。此外，進一步擴大資產(chǎn)負債表所涉及的內(nèi)容范圍，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，將政府對外投資和國有控股資產(chǎn)的確認納入資產(chǎn)負債表當中匯總，從而使政府全面了解其既有資產(chǎn)的真實情況，為其更好地管理國有資產(chǎn)提供良好保障。還需說明的是，未來，政府在編制資產(chǎn)負債表的過程中，要根據(jù)實際情況擴大財政支出的核算范圍，在保留原有的現(xiàn)金實際收付的基礎(chǔ)上，將對當期已發(fā)債務(wù)的現(xiàn)金支付額度納入其中，進一步反映政府的真實財務(wù)情況，使政府相關(guān)部門人員做到心中有數(shù)，降低財政風險發(fā)生的概率。

4.3 豐富會計信息

對政府會計信息進行分析可知，其最終的體現(xiàn)形式是財務(wù)報告，為轉(zhuǎn)變在傳統(tǒng)現(xiàn)金制下政府會計信息失真率高的情況，未來，政府財務(wù)報告的模式應(yīng)以基金報告模式為主，即對于每支基金而言，均具有一套較為完整的收入支出表、資產(chǎn)負債表和現(xiàn)金流量表，從而使不同基金所采用的會計基礎(chǔ)問題得以有效解決。此外，財務(wù)報告中所涉及的會計信息不僅應(yīng)包括財務(wù)報告的基本情況，還應(yīng)融入政府整體的財務(wù)報表與基金財務(wù)報表等，進一步豐富政府會計信息，確保會計信息的全面性和真實性。其中，政府整體財務(wù)報表中主要包括現(xiàn)金流量表及資產(chǎn)負債表和收入支出表，其是對政府整體財務(wù)情況和現(xiàn)金流量情況的主要體現(xiàn)。而基金財務(wù)報表則是從基金的具體種類出發(fā)進行編制的，例如：政務(wù)基金財務(wù)報表應(yīng)包括資產(chǎn)負債表、基金余額變動表和收入費用表等，而權(quán)益基金財務(wù)報表則包括基金凈資產(chǎn)表、收入費用以及現(xiàn)金流量表與基金的凈資產(chǎn)變動情況表。通過轉(zhuǎn)變財務(wù)報告模式，豐富和完善政府會計信息，進而從整體上為政府部門各類決策提供信息支持，提高其公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量。

4.4 完善績效評估會計體系

在績效評估體系構(gòu)建過程中，各級地方政府需以科學(xué)發(fā)展觀為要求，建立科學(xué)的績效評估指標體系，并使所構(gòu)建的評估體系充分反映出區(qū)域平衡發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的國家相關(guān)政策方針。在具體指標構(gòu)建方面，要以現(xiàn)代政府績效評價體系的“5E”模型進行構(gòu)建，充分考慮經(jīng)濟指標、效率指標、效果與政府生產(chǎn)力指標和公平指標，從而構(gòu)建各指標相互協(xié)調(diào)的政府績效評估會計體系。同時，還需進一步完善以財務(wù)報告系統(tǒng)為核心的評估體系，通過將財務(wù)報告的使用范圍從傳統(tǒng)的立法部門和相關(guān)行政部門擴展到政府外部利益相關(guān)者方面，使政府預(yù)算會計與財務(wù)會計能夠較好地滿足外部利益相關(guān)者對政府會計信息日益高漲的需求，并輔之以相對完善的會計報表，從整體上提高績效評估會計體系的科學(xué)性和全面性，為政府關(guān)于社會經(jīng)濟活動和公共服務(wù)的各類決策提供信息支持。

5　結(jié) 語

本文通過簡要闡述績效評價概念，在結(jié)合績效評價在政府會計改革中應(yīng)用價值的基礎(chǔ)上，針對當前政府會計的相關(guān)問題，分別從建立財務(wù)會計與預(yù)算會計并存的財務(wù)體系、充分反映資產(chǎn)負債情況、豐富會計信息和完善績效評估會計體系等方面對績效評價導(dǎo)向的政府會計改革措施作出系統(tǒng)探究。研究結(jié)果表明，當前，我國政府會計仍然存在著會計目標片面、資產(chǎn)負債表不全面、會計報表信息單一和績效評估體系缺失等問題，未來，還需進一步加強對績效評估導(dǎo)向下政府會計改革措施的研究，為政府部門的相關(guān)決策提供可靠的會計保障。

主要參考文獻

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10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.10.004

F810.6

A

1673-0194（2016）10-0010-02

2016-04-20