食品安全戰略背景下監管模式與制度創新對策

◎鄭　蓉

食品安全戰略背景下監管模式與制度創新對策

◎鄭蓉

該文在我國政府提出“食品安全戰略”的背景下，深入研究了我國現階段實施“食品安全戰略”中食品安全監管中存在的主要問題。指出實施“食品安全戰略”背景下的食品安全監管模式與制度創新的對策在于轉變觀念，突破傳統監管思維模式，樹立大安全觀、共同治理觀、全面責任觀，通過觀念革新推動監管制度創新、模式創新、手段創新。以監管促發展，實現食品安全智能監管、源頭監管、風險監管和全程監管。構筑黨政主導，信息公開、企業自律、社會共治的嚴密的食品安全治理體系，最終實現保障人民群眾的食品安全，增進人民福祉。

食品安全戰略的內涵、提出及意義

食品安全戰略的內涵。“戰略”最初指的是軍事戰略，只用在軍事領域。其本義是對戰爭的整體性、長遠性、基本性謀劃。而局部性、短期性、具體性的戰爭的謀劃是謂戰術。相對應的國家食品安全戰略即從國家層面對食品安全進行的具有基礎性、前瞻性、全局性的制度框架和治理體系的謀劃。

食品安全戰略的提出及意義。2016年3月《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》中提出：“實施食品安全戰略，形成嚴密高效、社會共治的食品安全治理體系，讓人民群眾吃得放心”。它是在中國政府開展社會治理創新，推進健康中國建設的背景下提出的。充分顯示國家對食品安全的重視及該問題的重要性和緊迫性。其意義是堅持共享發展，著力增進人民福祉。

實施食品安全戰略中存在的主要問題

大產業，薄基礎，難監管。截至2014年底我國各類有證的食品生產經營主體數量已達1100多萬家，10人以下的企業和小作坊占80%以上，無證的小作坊、小攤販、小餐飲更是不計其數。2004～2013年，我國食品科技投入占GDP的1.6%，遠低于世界經濟合作組織成員國的平均水平2.3%。我國食品產業呈現出多、小、散、亂，產業基礎薄弱、科技支撐落后的局面，這些都給我國食品安全監管帶來極大困難。

標準缺乏，源頭污染嚴重，尚未形成風險監管，全程監管。截至2014年10月23日，歐盟在食品安全殘留限量標準結構中10大類共315種食品中制訂了523種農藥的限量標準136923項。而我國僅在284種食品中規定了371種農藥的限量標準3650項。與歐盟食品農藥殘留標準相比，我國尚欠缺13萬余項，標準滯后程度可見一斑。而且在與農藥殘留限量標準配套的殘留監控、采樣檢驗檢測等方面的法規，我國的差距還很大。無法像歐盟那樣在立法方面實現從農田到餐桌的全覆蓋的無縫對接。標準及其配套監管法律的缺失直接導致農藥濫用，農產品產地環境源頭污染嚴重、非法使用添加劑的食品安全問題突出，風險監管、全程監管更是無從談起。

企業食品安全意識淡薄，違法犯罪成本過低。在以技術手段缺乏的小微型生產與加工企業為重要的生產供應主體的格局下，這些經濟主體基于改善生活水平的迫切需要，逐利思想嚴重，誠信和道德的缺失，普遍存在不同程度的不規范的生產經營行為。更有不法食品生產者對農產品生產新技術、食品加工新工藝的負面應用，使新科技衍生出一系列隱蔽性較強的食品安全風險。即使是一些大企業，也是重獲取從業資格審批，輕質量安全，“三氯氰胺”等事件就是最好的證明。再加之多年來，我國監管體制滯后，監管不足，對違法企業的懲治力度較弱，致使其違法犯罪成本偏低，多重風險疊加導致食品安全事件高發。

監管專業化、科技化、信息化程度較低，全覆蓋監管網絡亟待建立。雖然我國監管體制在改革中逐步優化，但并沒有從根本上解決政府、市場與社會間，地方政府負總責與治理能力匹配間的關系。與當前我國各類有證食品生產經營主體1100多萬家相比，監管人員編制僅約12萬，其中專業人員占比不足50%。監管主體和監管對象比例嚴重失衡，專業人員缺乏，力量薄弱，大產業和弱監管的結構性矛盾突出。尤其是基層監管力量的嚴重不足，絕大多數鄉鎮站沒有配備執法車輛、快速檢驗設備，檢測、執法能力較弱，致使“問題食品”流向農村。“不設防的農村，高風險的城市”成為雙向惡性循環，極大制約了我國食品安全水平的提高。有研究表明我國縣級食品藥品監督管理局2015年食品安全監管檢查工作構成是行政許可現場核查占30%，各類專項檢查占35%，處理投訴舉報占10%，日常監督檢查和監督抽檢占25%。不僅日常監督檢查往往難以開展深入細致全面的排查，發現的主要問題集中在證照、進貨查驗、標簽標識、保質期等面上，而且非法添加、微生物超標等關鍵風險點被忽略。“人海戰術”的落后監管手段必然導致監管滯后。因此，當務之急，政府部門應創新監管手段，利用大數據、互聯網等科技手段將監管重點在生產環節的事中、事后監管模式轉變為源頭監管、風險監管、全過程監管。

黨政主導，信息公開、社會共治模式尚未建立。食品安全擁有最廣泛的利益相關者和命運共同體。創新治理模式，構建企業自律、黨的主導、政府監管、社會協同、公眾參與、法治保障的食品安全社會共治格局，凝聚維護食品安全的強大合力，是實施國家食品安全戰略的機制保障。習近平強調：“對食品安全問題，要在加強監管、嚴厲打擊的同時，動員全社會廣泛參與，努力營造人人關心食品安全、人人維護食品安全的良好社會氛圍，不斷增強公眾對食品安全的信心。”但由于目前公眾雖對食品安全意識高，但對食品安全知識比較薄弱，加之消費者知情權、維權意識、維權渠道的不足、監管職責不清、追責機制不健全以及經濟處罰與法律制裁不到位，社會監督參與不足，社會共治模式尚需建立。黨政同責，突出考核監督，嚴格問責制，強化食品安全綜合協調機制的問題尚待加強。

食品安全監管模式與制度創新對策

以嚴監管促發展，構建強大的監管產業基礎。強大產業是強大監管的基礎，強大監管催生強大產業。大量小而散的農戶和食品企業是實施全產業鏈管理的難點。成熟的食品產業是強大監管能力的前提。發達國家成功的食品安全監管表明：嚴格的監管應與產業提升發展兼容并蓄，充分利用監管政策的約束引導作用轉變生產方式。尤其在供給側改革過程中，應通過協作式供應鏈等方式，倒逼農業生產方式變革。在農產品種植養殖環節，大力扶持農業規模化、標準化生產，從源頭提升農產品質量安全。在食品生產和流通環節，推動肉、菜、蛋、奶、糧等大宗食品生產基地建設，引導小作坊、小企業、小餐飲等生產經營活動向食品加工集約化方向發展。支持大中型企業率先建立可持續、可追溯的質量安全管理體系。以龍頭企業帶動產業升級，靠產業升級和食品品牌建設提升食品安全保障水平。從產業源頭主動預防食品安全風險，是“十三五”期間食品安全監管模式轉型的方向。

完善標準法律、風險監測體系，實施源頭監管、風險監管和全程監管。食品安全標準是食品安全的科學依據和法律保障，是規范食品生產經營活動，強化政府科學監管，促進食品產業健康發展和公平競爭的基礎。因此，我國有關部門應首先加快完善食品安全標準的修訂，力爭在“十三五”期間建立起與國際接軌的食品安全標準體系。另外制定國家層面的食品中病原微生物、食品中環境污染物、食品營養成分、國民健康指標和食品真實性五項食品安全風險基礎檢測計劃，建立國家五大檢測預警網絡也尤為緊迫。通過五大監測網絡的建立，將建立國家級動態監測數據庫，形成風險預警網絡平臺，實現食品安全管理信息化。同時完善從農田到餐桌各環節法律法規，保證監測技術先行，充分運用大數據技術，用科學技術數據作為執法的依據，以信息化推進食品安全治理的源頭監管、風險監管、全程監管。

創新食品安全監管體制，構建食品安全監管專業化隊伍。體制是機構、人員編制和權責關系等組織制度的總稱，本質上是一種資源配置方式。有效的監管體制是實施食品安全戰略的重要保障。要實現最嚴的監管，在縱向體制改革上，要重視基層執法機構建設，創鍵“五級網格化”監管新機制。監管機構必須由國家、省、市、縣四級，進一步延伸至鄉鎮和村。在人、財物的保證上，要重心下移、力量下沉、保障下傾。優先向縣及鄉鎮街道傾斜、優化配置監管力量與技術裝備。為最基層食品安全監管執法工作提供技術和硬件支撐，使其具備完善快速檢驗能力和執法能力。在橫向體制改革上，可根據產業發展與風險類型不同在全國劃分若干個跨區域監管功能區，通過設置區域性監管派出機構協調區域內監管事務和打擊地方保護。不留死角，形成“橫向到邊、縱向到底”監管網絡，建立“工作到人、職責到人、責任到人”的監管責任落實機制，做到全區域、全方位、全時段、全覆蓋的監管。

特別需要指出的是能否做好監管與促發展工作，關鍵在人。隨著供給側結構性改革推動食品產業轉型升級，專業監管能力必須與產業素質同步提升。應把握當前機構改革的有力契機，通過公開招錄、建立與食品安全監管工作特點相適應的技術職務體系等手段著力解決村、鎮食品安全監管人員晉升難、待遇低、報酬落實不到位，縣級及以下監管有機構沒人員等問題。建立專業人才激勵機制，吸納更多的專業技術人員從事食品安全監管工作，構建以食品相關專業人員為主體的食品監管隊伍，提升監管專業化水平，確保嚴格監管更有保障。

創新監管手段，以“互聯網+”等模式，提升監管效率，實現智能監管。在嚴峻的食品安全形勢下，要依靠智能手機和“互聯網+”等模式創新監管手段，提升監管效率，實現智能監管。要以問題為導向，建立移動互聯網食品安全監管保障平臺。該平臺支持涵蓋轄區內的家庭農場、農民合作社、農副產品加工企業等經營主體的基本情況數據庫的產品追溯電子信息系統(生產經營品種、產品來源去向、日常監管、行政處罰等）、行政執法終端信息系統和行政許可信息系統以及各村（社區）食品安全信息員配備的“智能食安”管理終端、食品監管微網站（包括單位宣傳、教育培訓、形象展示、案例警示等等）以及轄區全覆蓋、視頻化的食品安全電子監管平臺。實現手機移動DUS（ Data Utilization Station,數據利用站）上的24小時OA辦公（包括制度、公告、通報、現場巡查、專項檢查、匯報、考勤、在線考試等），以及消費者線上舉報的快速處理等。對目標廠商進行無時不有、無處不在的即時動態監管，從而最大限度地保障食品安全。

培育企業的主體責任意識，完善誠信道德體系及賠償機制，加大違法犯罪成本。理想的食品安全治理體系應該讓各方面的激勵和約束集中到生產經營者行為上。政府應通過簡政放權、從繁雜的審批事務中騰出精力加大對企業經營行為的監管。增加企業對生產經營過程控制義務，使其明晰責任及違規將受到的懲罰，培育企業的主體責任意識，讓企業回歸到第一責任人的角色。督促企業嚴格落實培訓考核、風險自查、產品召回、采集生產、流通、消費等環節信息的全過程記錄、應急處置等管理制度，建立重點產品追溯體系，實現來源可查、去向可追、責任可究、開放共享，強化企業全過程質量安全管理和風險控制，倒逼企業落實主體責任。落實賠償企業首任制，按照“誰生產誰負責、誰銷售誰負責”原則，一旦發生食品安全事故，企業必須堅持以人為本、無條件賠償消費者損失，然后再根據事故調查結果厘清各方責任。同時積極引入市場機制，加強食品安全信用體系建設，開展食品安全承諾行動，完善食品安全守信激勵和失信懲戒機制。在行政、刑事方面，保持嚴懲重處非法添加、制假售假等違法、犯罪的高壓態勢，切實增強對違法犯罪分子的震懾力。

構建黨政主導，信息公開、社會共治模式。中央明確提出食品安全黨政同責的政治任務，因此，必須將食品安全工作全面納入地方黨政領導和職能部門政績考核體系。有關部門應盡快研究制定食品安全工作評議考核辦法，制定科學、有效的食品安全工作考核指標及食品安全責任追究制度，健全問責標準、問責程序、問責執行制度，嚴格食品安全責任，嚴肅追究失職瀆職人員責任。強化黨和政府食品安全監管責任，加強對本行政區域食品安全工作的統一領導、組織和協調，健全部門間、區域間的協調聯動機制。

公眾參與、社會共治是社會管理創新的形式。而公眾參與的前提是信息公開。信息公開是對監管者最硬的約束，也是對違法者最大的震懾，更是對消費者最好的保護，它應成為監管工作最重要的手段。因此，要堅決做到監管標準、監管過程和監管結果三公開。另外，引導全社會共治共享，構建公眾參與監督機制，還要暢通維權渠道，以互聯網等各種方式方便群眾、群眾代表、人大代表、政協委員和新聞媒體的積極維權與參與。要有切實的制度和措施保護與鼓勵舉報人，用社會力量彌補政府監督力量的不足。

總之，只有以改革的思維和法治的理念，不斷探索創新監管機制與模式，努力提升食品安全監管能力水平，才能走出一條依靠機制創新提升監管合力、依托科技創新提高監管能力、依靠模式創新提高監管活力的路子。才能堅定實施食品安全戰略，有力地保障人民群眾的食品安全和身體健康。

（作者單位:中國刑事警察學院）