中國智庫對公共政策的影響及其發(fā)展障礙

◎彭晴菲

中國智庫對公共政策的影響及其發(fā)展障礙

◎彭晴菲

智庫作為非官方主體對公共政策有著很大的影響，根據(jù)公共政策中的過程理論，把公共政策過程界定為政策制定、政策執(zhí)行和政策評估三個階段,智庫在各個過程中有著廣泛而深遠(yuǎn)的影響。智庫承擔(dān)著建設(shè)一個“中國特色智庫體系”的時代使命，然而，其發(fā)展卻面臨著專業(yè)性問題、可操作性問題、獨立性問題以及社會氛圍、民間文化的誤解等等，中國智庫的有序、高效發(fā)展還需政府對其有正確的認(rèn)識和定位。

2015年初，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于加強中國特色新型智庫建設(shè)的意見》后，恐怕沒有人會懷疑智庫春天的到來。在躍居世界第二大經(jīng)濟(jì)實體后，中國迫切的需要科學(xué)的決策和管理，需要制定清晰明確的路線圖，這就呼喚著智庫發(fā)揮應(yīng)有的作用。現(xiàn)在國內(nèi)的政策科學(xué)不科學(xué)，不僅影響自身，而且會影響到整個世界。

從智庫影響政策制定的過程來看，智庫通常對掌握核心權(quán)力的國家領(lǐng)導(dǎo)層和各級政府部門建立各種正式和非正式的溝通渠道,讓自己的政策思想變成政策現(xiàn)實。智庫需要與政府保持密切的聯(lián)系才能影響政府的決策。所以，有的專家認(rèn)為，“關(guān)系就是一切”。如果智庫專家不能進(jìn)入政府的會議室、見不到?jīng)Q策者，其影響力肯定會打折扣。“在美國,咨詢機制上有所謂的旋轉(zhuǎn)門,即智庫在機制上能夠輔助決策,智庫成員的身份在政要與研究者之間轉(zhuǎn)換,……由此而“旋轉(zhuǎn)”,有的甚至“旋轉(zhuǎn)”了兩三次,這一方面使政府保持著活力,官員有智方面的專業(yè)知識和能力,智庫成了為政府培植、儲備人才的地方”國內(nèi)的情形也類似，一些影響力比較大、口碑較好的民間智庫，可以通過一些半官方管道遞送報告。因此，智庫與政府之間的溝通渠道在智庫影響公共政策的過程中發(fā)揮著很大的作用。

從智庫影響政策執(zhí)行的過程來看，政策并不是一經(jīng)采納就進(jìn)入政策執(zhí)行過程，武漢大學(xué)丁煌教授認(rèn)為,“所謂政策執(zhí)行,是指政策執(zhí)行者通過建立組織機構(gòu),運用各種資源,采取解釋、宣傳、實驗、實施、協(xié)調(diào)與監(jiān)控等各種行動,將政策觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實際效果,從而使既定的政策目標(biāo)得以實現(xiàn)的動態(tài)過程。”從這個定義看，智庫在政策執(zhí)行過程仍然可以發(fā)揮其作用，以政策實驗為例，政策廣泛施行前往往有“試點”這一環(huán)節(jié)，智庫的成員大多具備豐富的經(jīng)驗與淵博的學(xué)識,都是在某一領(lǐng)域研究問題的專家,他們通過發(fā)揮理論和專業(yè)知識的優(yōu)勢,對決策方案的科學(xué)性和可行性進(jìn)行縝密地研究與論證,從中得出科學(xué)的結(jié)論。

從智庫影響政策評估的過程來看，“政策評估是指依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序,對政策的效益、效率及價值進(jìn)行判斷的一種政治行為,目的在于取得有關(guān)這些方面的信息,作為決定政策變化、政策改進(jìn)和制定新政策的依據(jù)“。政策評估是提供政策運行可靠和有效信息的重要手段，是進(jìn)行政策調(diào)整、提出政策建議的重要依據(jù)，是檢驗政策結(jié)果的必要途徑，有利于構(gòu)建良好的公共關(guān)系。政策評估往往要依賴于專業(yè)的機構(gòu)和人員，智庫具有的高水準(zhǔn)的評估隊伍有著專業(yè)的水準(zhǔn)和豐富的政策經(jīng)驗是政策評估最好的參與者，另外，智庫獨立性的特征使得智庫在進(jìn)行政策評估時有自己的研究立場，尊重事實，保持客觀性，研究過程、人員配置、結(jié)論分析等均不受政府干預(yù)，這在很大程度上保證了政策評估的科學(xué)性、有效性。

中國現(xiàn)在正在著力建設(shè)一個“中國特色新型智庫體系”，各類智庫有不同的發(fā)展側(cè)重和路徑，這是符合實際的。構(gòu)建體系，就意味著對現(xiàn)有智庫體制進(jìn)行改革，而改革必須抓住“特色”和“新型”兩個關(guān)鍵。特色，是體現(xiàn)中國特色，在中國的特色現(xiàn)實環(huán)境下成長起來，也為中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的特殊國情服務(wù)。新型，就是尋找一種更加合理高效的組織運作方式。以這三個方面去期許的中國智庫更好的未來仍然需要克服種種的障礙。

首先，目前情況下中國智庫的專業(yè)性令人擔(dān)憂。智庫，其核心還是“智”，這種“智”使得智庫運用其科學(xué)性影響公共政策，中國目前的很多智庫，卻是有庫無智。互相之間沒有分工，更不講合作，甚至出現(xiàn)惡性無序競爭。即使智庫的團(tuán)隊在團(tuán)隊素質(zhì)上達(dá)到了要求，作為智庫研究基礎(chǔ)的很多數(shù)據(jù)的獲得也是極其困難的，智庫的發(fā)展需要信息，但很多信息涉及敏感內(nèi)容太多且提供信息的渠道少，目前國家政務(wù)，財務(wù)，統(tǒng)計數(shù)據(jù)等都甚至保密，更何談發(fā)展規(guī)劃等信息的公開。課題研究的許多數(shù)據(jù)與信息往往處于一種較于封閉的狀態(tài)，沒有實力的智庫往往很難再專業(yè)上有很大的進(jìn)展。

其次，智庫的可操作性也是一個很大的障礙。智庫研究報告在要求學(xué)術(shù)嚴(yán)謹(jǐn)性的同時，也要求政策可操作性。很多智庫研究報告提出的政策建議，有的不嚴(yán)格區(qū)分政府與市場的邊界，動輒提出設(shè)立監(jiān)管機構(gòu)、增加審批事項；有的不顧財力可能，提出不符合實際的財政支持建議；有的偏重論證所提建議的重要性，對可能遇到的困難、政策效果缺少預(yù)估。諸如此類的問題，都影響了智庫研究報告的可操作性。因此，學(xué)術(shù)素養(yǎng)和政策經(jīng)驗二者都很重要，缺一不可。以北大發(fā)展研究院為例，一方面，所有的學(xué)者都經(jīng)過嚴(yán)格的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的訓(xùn)練，另一方面，部分著名教授如林毅夫、周其仁和宋國青等，自改革初期以來不但一直密切關(guān)注實際經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且還都曾近距離地為決策層提供政策咨詢。

再次，中國智庫的獨立性是條任重道遠(yuǎn)的道路。“缺乏獨立性”是中國智庫目前顯而易見的問題，國務(wù)院參事任玉嶺曾表示，中國大多數(shù)智庫機構(gòu)，多是用皇糧養(yǎng)活的，是依附于政府的，正是由于獨立性的缺失，而使其影響力大打折扣。

最后，社會氛圍與民間文化也對智庫存在誤解。中國的企業(yè)家大都受計劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，他們在成功發(fā)達(dá)后，回報社會做慈善的途徑相對來說較為單一，捐款的行為較少發(fā)生，通常都是捐圖書館、捐體育設(shè)施，甚至是修廟建教堂，對于民間智庫的資助比例很小，民間智庫的重要性尚未滲透到民眾心里，“資金荒”往往成為智庫面臨的大問題。

這些因素都制約了中國民間智庫的發(fā)展，但其根源還是政府對于民間智庫的認(rèn)識與定位不足，只有把民間智庫看做具備專業(yè)能力的政策研究機構(gòu)，而不是政府研究部門的一種補充，并在法律與制度上對智庫發(fā)展進(jìn)行松綁，民間智庫才能迎來真正的發(fā)展。

(作者單位：華東交通大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院）