改革供給側(cè) 助力霧霾治理

王順

近年來，全國多個地區(qū)遭遇了長時間、大面積的霧霾侵擾，包括北京在內(nèi)的多個省市頻頻拉響空氣重度污染的警報。嚴峻的生態(tài)環(huán)境狀況要求我們必須直面現(xiàn)實，采取果斷措施，盡快還給大家一片藍天。

上世紀50、60年代，美國、英國、日本等發(fā)達經(jīng)濟體都曾經(jīng)遭遇過空氣嚴重污染。為根治霧霾，這些國家在充分調(diào)查霧霾產(chǎn)生根源的基礎(chǔ)上，有針對性地采取了一系列行之有效的政策措施。2014年，煤炭在英國能源消費總量中的占比為16.6%，較之1958年下降了近6成。在逐步實現(xiàn)煤炭消費減量化的同時，英國不斷加大“清潔煤”技術(shù)的研發(fā)和創(chuàng)新，并將3/4以上的煤炭集中用于燃煤發(fā)電，實現(xiàn)了煤炭能源的清潔利用和集約使用。

美國從1970年開始淘汰含鉛汽油，到上世紀80年代進一步明確石化企業(yè)必須提供清潔汽油。1990年，修正后的《清潔空氣法》頒布了更為嚴苛的尾氣排放要求，規(guī)定了189種有毒污染物的控制標準。到2025年，美國將投入1900億美元用于清潔能源技術(shù)研發(fā)。

20世紀80年代，隨著經(jīng)濟全球化浪潮的到來，發(fā)達國家順勢將傳統(tǒng)制造業(yè)向發(fā)展中國家和落后地區(qū)進行梯次轉(zhuǎn)移，原來的重化工業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)開始轉(zhuǎn)向信息產(chǎn)業(yè)、金融服務(wù)業(yè)、綠色新興產(chǎn)業(yè)以及高端制造業(yè)。技術(shù)升級和第三產(chǎn)業(yè)比重的上升，減緩了環(huán)境污染的壓力。

除了鼓勵大眾使用節(jié)能家電和新能源動力汽車外，歐美等發(fā)達國家還積極提供公共產(chǎn)品，比如設(shè)立自行車道和新能源汽車專用道，倡導(dǎo)綠色生活方式。

自1978年以來，美國一直對燃料乙醇的生產(chǎn)進行補貼，1997年開始又將補貼范圍擴大到生物柴油。二氧化硫排放權(quán)交易制度實施二十余年，美國二氧化硫排放總量的下降幅度超過50%，減排成本也累積節(jié)省了80%。為降低非電行業(yè)燃煤比重，英國曾出臺措施，規(guī)定控?zé)焻^(qū)內(nèi)居民改裝舊式爐灶發(fā)生的費用由政府承擔(dān)70%。在2002年的公共財政預(yù)算中，英國政府支出2億英鎊用于大氣污染治理的基金項目。其中，貼息貸款占了1/4，還有1000萬英鎊為無息貸款。不僅如此，英國還建立了全球最大的綠色銀行，旨在對商業(yè)性較強的綠色基礎(chǔ)設(shè)施項目進行投資。目前，綠色債券、綠色基金、綠色保險以及排放權(quán)交易制度等綠色金融體系，在許多發(fā)達經(jīng)濟體中得到了蓬勃發(fā)展。

仔細分析美、英、日等國家抗擊霧霾的成功經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)他們所實施的包括結(jié)構(gòu)調(diào)整、技術(shù)創(chuàng)新、制度構(gòu)建和經(jīng)濟杠桿在內(nèi)的一攬子方案，大體上都是從供給端出發(fā)的管理措施。不但在調(diào)動市場主體積極性、共同參與源頭治理方面卓有成效，更重要的是，他們通過制定嚴苛的環(huán)保標準，促進了能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和節(jié)能技術(shù)創(chuàng)新，并保護了環(huán)境，可謂一舉多得。

相比之下，我國在治理霧霾的過程中，更多地還是在“抑制需求”的框框里打轉(zhuǎn)，更多地采用“限、控、壓”等減法手段，過度強調(diào)經(jīng)濟主體的社會責(zé)任和道德自覺。

目前，國內(nèi)對霧霾產(chǎn)生的根源還沒有形成統(tǒng)一認識。燃煤、汽車尾氣、工業(yè)廢氣排放，甚至連街邊燒烤、畜牧業(yè)氨氣污染等也紛紛上榜。在此情況下，社會各界對大氣污染的治理目標、主體和方向也就無從明確。其次，“APEC藍”和“閱兵藍”的出現(xiàn)，使得不少部門將企業(yè)關(guān)停、遷移視為治理霧霾的不二法門，將非常規(guī)措施視為常態(tài)，將臨時性手段視為長效機制，把保護生態(tài)與發(fā)展生產(chǎn)力截然對立起來，形成了惡性循環(huán)。

筆者認為，我們應(yīng)該借鑒歐美發(fā)達國家抗擊霧霾的成功經(jīng)驗，從供給端出發(fā)調(diào)動市場主體積極性，從源頭治理。從供給側(cè)入手治理霧霾，就必須靈活運用激勵約束相容的經(jīng)濟杠桿，下大力氣改變與環(huán)境容量不相適應(yīng)的能源供給結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和資源利用方式。為此，我們首先應(yīng)當明確大氣污染的治理目標，也就是嚴格設(shè)立各行各業(yè)的環(huán)保標準。就我國現(xiàn)階段的主要矛盾而言，不清潔能源的使用才是霧霾產(chǎn)生的真正源頭。因此，只有抓住燃煤和成品油質(zhì)量標準這兩個核心環(huán)節(jié)，通過制定嚴格統(tǒng)一的大氣污染物排放監(jiān)測指標和處罰依據(jù)，才能倒逼生產(chǎn)企業(yè)提高能源產(chǎn)品質(zhì)量，加快節(jié)能減排技術(shù)的創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，這樣才能在治理大氣霧霾的工作中取得事半功倍的效果。

在實施過程中，首先要進行能源供給結(jié)構(gòu)替代。一是加快煤炭減量化進程，建立優(yōu)質(zhì)煤炭產(chǎn)品的集中生產(chǎn)和供應(yīng)體制，逐步取締散煤燃具的生產(chǎn)和使用，并終止散煤的市場流通。二是將末端冶污環(huán)節(jié)前移，通過“煉煤”技術(shù)實現(xiàn)煤炭產(chǎn)品流通前的脫硫、脫硝和除塵，提高煤炭產(chǎn)品的潔凈度和利用效率。三是根據(jù)經(jīng)濟成本和地區(qū)實際，靈活采用清潔能源替代燃煤，除煤改氣外，還應(yīng)鼓勵和推廣煤改電。通過理順煤電價格機制，加快特高壓電網(wǎng)建設(shè)步伐，形成以清潔能源為主、電能為中心的能源開發(fā)利用格局。

其次要進行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。對于“兩高”行業(yè)和過剩產(chǎn)能不能不加區(qū)分地一停了之、一轉(zhuǎn)了之，而是要將減法變成加法，在促進生態(tài)和諧的同時實現(xiàn)社會和諧。一是沒有技改價值的超標企業(yè)或落后產(chǎn)能，在統(tǒng)籌兼顧資產(chǎn)清算、職工安置和債務(wù)償還問題后，限期退出市場；二是對于有技改價值和能力的企業(yè)，應(yīng)建立公平合理的投入分擔(dān)比例，將企業(yè)承擔(dān)的環(huán)保項目投資計入固定資產(chǎn)投資，提高其進行技術(shù)升級和設(shè)備改造的積極性；三是對于可優(yōu)化的存量產(chǎn)能，應(yīng)將落后產(chǎn)能和環(huán)保不達標產(chǎn)能從重組資產(chǎn)中予以錄0離，繼而發(fā)揮金融市場定價和風(fēng)險管理功能，合理確定并購標的市場估值，以此提高兼并重組的可行性。四是在總結(jié)環(huán)境污染第三方治理模式試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，探索將這一模式與大氣污染物排放權(quán)有償使用結(jié)合起來，通過搭建排放指標掛牌交易平臺，引導(dǎo)企業(yè)自覺采用低碳能源、清潔能源和清潔工藝，使之回歸到提質(zhì)增效、技術(shù)進步和提升勞動生產(chǎn)率的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型之路上來。

第三要進行產(chǎn)品結(jié)構(gòu)升級。著力通過新供給引領(lǐng)新需求，從PM2.5產(chǎn)生的入口和出口兩個環(huán)節(jié)協(xié)同發(fā)力，加速生產(chǎn)和消費產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的升級換代：一是加大降污減排原材料和制成品、節(jié)能增效燃具以及廢氣回收利用裝置設(shè)備的研發(fā)、推廣力度。二是提高機動車尾氣排放標準，倒逼汽車廠商不斷改進工藝，提高發(fā)動機性能。三是運用稅收和價格杠桿促進新能源汽車的生產(chǎn)和供給，不斷降低傳統(tǒng)型或高耗能車型的市場份額。

第四要改善投融資模式。改造脫硫脫硝除塵設(shè)施、治理揮發(fā)性有機物污染、更新燃煤過濾節(jié)能環(huán)保裝置、推動工業(yè)廠地搬遷和存量產(chǎn)能兼并重組，都需要大量的資金投入，單純由實體部門承擔(dān)會產(chǎn)生不利的負向激勵并增加社會摩擦成本。為此，首先要合理調(diào)整中央和地方財政投入及其比例關(guān)系，適當增加中央財政預(yù)算，加大專項資金劃撥，統(tǒng)籌區(qū)域分工協(xié)作，有效推動跨地域大氣霧霾聯(lián)合治理。其次，要增加財稅政策的多樣性和靈活性。比如，對新能源開發(fā)利用以及成品油生產(chǎn)實行價格補貼或優(yōu)惠稅率，對使用清潔技術(shù)或設(shè)備產(chǎn)生的貸款給予財政貼息，對霧霾科研機構(gòu)和重點實驗室加大經(jīng)費支持，等等。再次，要完善金融支持體系，拓寬投融資渠道。一是要通過金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新，發(fā)揮信貸政策在環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施、企業(yè)技術(shù)更新和設(shè)備改造以及清潔能源項目投資上的導(dǎo)向作用，借助授信管理、債務(wù)重組等工具的使用，優(yōu)化信貸資源配置，使之逐步從“兩高一剩”行業(yè)退出。二是借鑒發(fā)達國家在綠色金融體系構(gòu)建方面的經(jīng)驗，積極探索建立綠色保險、綠色信用評級和綠色股權(quán)投資基金等新型金融產(chǎn)品供給模式，引導(dǎo)社會資本參與到環(huán)境保護和大氣污染治理的事業(yè)中來。

第五要改善監(jiān)管體制。一是要盡快調(diào)整監(jiān)管思路，從排放濃度控制為主向總量控制為主轉(zhuǎn)變。二是要根據(jù)不同區(qū)域能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的差異，制定科學(xué)有效的排放總量、總量削減計劃和額度分配等預(yù)定目標。三是要理順監(jiān)管組織體系，建立垂直監(jiān)管架構(gòu)，增強環(huán)保部門的獨立性。四是在及時、公開、透明地發(fā)布空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)的同時，還應(yīng)建立健全聽證會制度和民意調(diào)查制度，完善法律訴訟渠道和環(huán)境污染糾紛處置方案，提高霧霾治理的公眾參與度，強化社會監(jiān)督。

治理霧霾不會一蹴而就，但只要我們找準方向加大力度，就一定能夠讓碧水藍天重新回到身邊。