我國融資擔保行業現階段發展風險研究和應對建議

摘要：近年來，我國融資擔保機構在緩解中小企業融資難、促進地方經濟發展等方面發揮了重要作用。本文簡要介紹了我國融資擔保行業的發展概況，分析了行業發展主要特征，揭示了其面臨的主要問題和挑戰，最終提出了推動我國融資擔保行業發展的措施建議。

關鍵詞：融資擔保 反擔保 債券擔保 風險挑戰

擔保是伴隨商品交換及商業信用的發展而產生的，承擔著保障債權實現、減少信息不對稱、降低市場交易成本、信用增級、經濟杠桿、風險管理等職能。近年來，我國融資擔保機構在緩解中小企業融資難、促進地方經濟發展等方面發揮了重要作用。截至2014年末，我國中小企業融資性擔保貸款余額為1.28萬億元，融資性擔保機構為25.14萬戶中小企業提供了貸款擔保服務。

隨著我國經濟運行進入新常態，經濟下行壓力加大，企業特別是中小企業生產經營困難增多、信用風險上升、償債能力下降，擔保公司面臨的代償壓力持續增大。同時，由于擔保行業仍處于成長期，部分擔保公司違規經營，一些擔保領域風險事件頻發，嚴重影響了擔保行業的穩健發展和行業整體形象。

我國擔保行業的發展概況

我國擔保行業始于1993年，先后歷經了起步探索、行業形成、快速發展階段。2009年以后，擔保行業進入初步規范階段。2010年3月《融資性擔保公司管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）的發布，為融資性擔保行業提供了初步的監管規范和監管標準。2012年以后，監管部門圍繞非融資性擔保公司清理規范等事項開展了新一輪行業整頓工作。

截至2014年末，我國融資性擔保法人機構共7898家，同比減少287家；實收資本9255億元，同比增長5.3%；在保余額2.74萬億元，同比增長6.6%，其中融資性擔保在保余額2.22萬億元，同比增長22.2%。擔保公司主要開展融資性擔保業務、非融資性擔保業務和類信貸業務等。其中，融資性擔保業務可細分為直接融資擔保和間接融資擔保，直接融資擔保是對債券、集合票據等直接融資工具提供擔保，間接融資擔保是對流動貸款等間接融資工具提供擔保；非融資性擔保業務主要包括保函擔保（如合同履約、工程履約等）和訴訟財產保全擔保；類信貸業務一般指擔保公司發放的委托貸款。目前，獲得“融資性擔保機構經營許可證”的擔保公司既可以從事融資性擔保業務，也可以開展非融資性擔保業務；而未獲得“融資性擔保機構經營許可證”的擔保公司則不能從事融資性擔保業務。

當前融資擔保行業發展的主要特征

（一）股東整體呈現多樣化趨勢

我國融資擔保公司的股東構成整體呈現出多樣化趨勢，逐漸由初期以政府投入為主，發展到涵蓋政府、企業、民間組織、自然人、外資等各類投資主體。其中，國有融資擔保公司成立的宗旨是響應國家政策，為中小企業融資提供信用增級，促進社會資源配置，提高市場交易效率，具有較多的政策性職能。目前，我國大中型融資擔保公司多為國有獨資或國有控股，資本實力較為雄厚，能夠獲得來自政府和主要國有股東在資金、政策、財稅等方面力度較大的支持。截至2014年末，在7898家融資擔保公司中，國有控股數量占比約為26.3%。

另一方面，我國融資擔保行業中數量最多的是民營或外資控股擔保公司，截至2014年末數量占比為73.7%。但總體而言，這些融資擔保公司由于其股東背景相對較弱，因此在外部支持力度、資本金實力和綜合實力等方面仍存在不足。

（二）區域經濟結構與政府支持力度對地區融資擔保行業發展影響較大

融資擔保公司的主要服務對象為中小企業，而中小企業的經營在整體上受到經濟發展水平和區域經濟結構的重要影響。一些歷史上國有經濟占主導地位的地區，由于民營經濟發展不充分，中小企業相對較少，對擔保的需求不足，在一定程度上制約了融資擔保公司的出現和發展。而區域產業結構會使一個地區中小企業的發展呈現不同特征，并影響到融資擔保公司的業務構成及行業集中度等。

政府的支持力度也對融資擔保行業發展具有較大影響。一方面，政府可以通過牌照的設立和發放直接控制融資擔保機構的數量。同時，政府還可以通過構建再擔保體系支持融資擔保公司的發展。對于國有背景的融資擔保公司而言，政府還可以從多個方面為其發展提供支持，主要體現為資本金注入、實施營業稅減免或風險準備金稅前計提等優惠政策、提供風險補償機制、撥付風險補償金等。

（三）近年來融資擔保業務的創新步伐較快

1.銀擔合作成為間接融資擔保業務的最重要方式

融資性擔保業務尤其是其中的間接融資擔保業務是融資擔保公司的主營業務。截至2014年末，融資擔保在保余額約占融資擔保公司全部在保余額的85%，間接融資擔保（含銀行業金融機構融資擔保貸款，但不含小額貸款公司融資擔保貸款）在保余額約占融資擔保公司全部在保余額的65%。

銀擔合作是融資擔保公司間接融資擔保業務最重要的開展方式，雖然目前銀行與融資擔保公司的合作趨于謹慎，但整體上還是呈現出融資擔保機構與銀行的合作范圍和業務規模在持續擴大。資質較好的融資擔保公司能夠獲得充足的銀行授信額度，有利于傳統融資擔保業務的開展。

2.以債券擔保為代表的直接融資擔保發展空間較大

債券市場的發展為融資擔保行業提供了新的業務和利潤增長點，特別是2007年10月發布的《中國銀監會關于有效防范企業債擔保風險的意見》要求各銀行停止對以項目為主的企業債提供擔保，客觀上更加有利于融資擔保機構在資本市場債券擔保業務上的發展。

但另一方面，由于債券發行規模較大、對融資擔保公司凈資產水平要求較高，目前從事債券擔保業務的主要是一些大中型融資擔保公司，承保機構的集中度高。截至2015年10月末，共有50家融資擔保公司仍在從事債券擔保業務，其中承保額前三大的融資擔保公司債券擔保余額占全部擔保債券余額的70.9%；由融資擔保公司（包括再擔保公司）承保的存續債券余額為3939.7億元，僅占同期債券市場債券托管余額的0.9%。

3.積極開展擔保模式的創新和金融創新產品的擔保

近年來，融資擔保公司積極開展擔保模式的創新。例如，目前很多融資擔保公司嘗試與銀行簽訂批量擔保業務，顛覆了以往“見保即貸”的合作模式，改為“見貸即保”的方式，即批量對特定行業、金額、期限等符合合作協議的業務進行擔保，調查、審核及后續管理工作由合作金融機構盡職負責，融資擔保公司僅提供擔保增信服務，通過整群分保和大數法則達到批量化風險責任分擔的目的。該類業務通常具有業務筆數多、擔保金額小、擔保期限短等特點。

同時，隨著互聯網金融的興起，金融創新產品大量增加，融資擔保公司積極探索為互聯網金融產品提供擔保或者P2P網貸增信等業務。目前，融資擔保公司與P2P平臺多采取雙向合作模式，一種是P2P平臺將其融資項目推薦給融資擔保公司進行擔保，另一種則是融資擔保公司將其掌握的待融資項目推薦給P2P平臺。

（四）反擔保和風險分擔成為防控風險的重要手段

1.反擔保措施為融資擔保公司追償提供有效手段

正確判斷一家被擔保企業的經營和償債能力是融資擔保公司風險防控的前提和基礎。同時，為了提高擔保業務的安全性并降低代償損失，融資擔保公司一般也會要求客戶提供反擔保措施，反擔保措施因此也成為融資擔保公司追償的主要手段。擔保適用的原則、方法、標的物、擔保物種類適用于反擔保，但反擔保的擔保方式只有保證、抵押、質押，不包含留置和定金。反擔保措施的有效性取決于反擔保物價值覆蓋的多少以及變現的難易。近年來，反擔保措施開始呈現從有形到無形，從實物到權利轉變的趨勢。

保證反擔保的關鍵在于融資擔保公司需要對保證人的資質進行嚴格的審查，以確定其是否具有較好的償債能力。抵押是反擔保最常用的方式，合格的抵押物需滿足安全性、有效性和流動性。目前，一般為融資擔保公司所接納的抵押物包括房產、土地使用權、機器設備等。同時，融資擔保公司也在對接受礦業權、林權、農村土地使用權等具有較難分清權屬關系的抵押物進行探索。質押分為動產質押和權利質押，與動產質押相比，權利質押的特點在于其非物質性，權利的認定、價值以及變現等方面的不確定性增加了擔保公司風險識別的難度。

2.風險共擔和加入再擔保體系成為減小風險的重要方式

在以往的合作中，商業銀行傾向于將貸款客戶的違約風險全部轉嫁給融資擔保公司。隨著融資擔保公司話語權的加強，同時為了形成長期穩定、互利互惠的合作關系，商業銀行近年來逐步改變過去的做法，開始與融資擔保公司簽訂單個或批量擔保合同，針對特定企業及行業等給予20%～50%的風險分擔，使得銀行和融資擔保公司承擔的義務更加均衡和合理。

再擔保在擔保體系中起著重要的風險分散和轉移作用，被稱為擔保公司的擔保公司，可以有效降低融資擔保公司的損失風險。再擔保是一種準公共產品，商業性融資擔保公司沒有動力去完成這種低收益的風險分散，因此由政府牽頭組建再擔保公司是最有效的解決方法。近年來，我國積極倡導各地設立省級或市級的再擔保機構，但目前再擔保公司數量總體依然較少，省級再擔保機構的全覆蓋尚未實現。

當前融資擔保行業面臨的挑戰

（一）融資擔保公司代償風險增加

融資擔保公司的代償風險主要源于中小企業，而中小企業的經營受宏觀經濟環境的影響較大，融資擔保公司因此具有較為明顯的順周期特征。當前，我國經濟正經歷增長速度換擋期、結構調整陣痛期和前期刺激政策消化期三期疊加，中小企業生存環境不穩定，自身現金流情況及還款能力均受其影響。同時，商業銀行對中小企業授信及放款采取更加審慎的態度，也進一步加劇了部分中小企業的經營壓力。多種因素疊加，導致融資擔保公司代償壓力持續上升。此外，鋼貿、煤炭等傳統行業受到宏觀調控、需求下降等因素影響出現行業性疲弱，造成擔保業務集中于這些行業的融資擔保公司代償風險大幅增加。從數據上看，2012—2014年，我國融資擔保行業代償率分別為1.3%、1.6%和2.2%，持續上升。截至2014末，融資擔保行業擔保代償余額為661億元，同比增長59.3%。

（二）融資擔保行業監管體系尚待健全

與融資擔保行業快速發展形成鮮明對照的是，目前我國融資擔保行業的監管體系仍不健全，主要體現為監管體制和監管法規的不足。目前在監管體制方面，國家層面促進融資擔保業務發展政策措施的研究制訂、融資擔保業務監督管理制度的擬訂等由以銀監會為牽頭單位，國家發展改革委、工業和信息化部、財政部、商務部、人民銀行、工商總局、法制辦、銀監會共同參與的融資性擔保業務監管部際聯席會議負責；地方層面則由各省、自治區、直轄市人民政府的金融辦或金融局實施屬地管理，主要負責對融資擔保業務進行監管和風險處置。這種缺乏統一、明確負責部門的監管體制，導致不同地區的融資擔保行業監管能力和執行力度差異較大，相關規定難以從嚴落實，一些地區融資擔保行業風險事件頻發。

在法律法規監管方面，1995年實施的《中華人民共和國擔保法》是擔保這一業態生存的法律基礎。而作為我國融資擔保行業開啟全面規范監管的里程碑，2010年出臺的《暫行辦法》才正式對融資擔保公司成立的條件、從事的經營范圍、擔保比例、投資比例等做出規定，但由于《暫行辦法》的一些條文含義較為模糊，影響了執行標準和執行尺度的各地統一。同時，《暫行辦法》實施多年來一直未曾修訂，已難以適應融資擔保行業的變化和發展。

（三）低擔保費率阻礙了融資擔保公司的發展

融資擔保行業，特別是其中以政策性業務為主的國有融資擔保公司，肩負著緩解中小企業融資難、降低中小企業融資成本的社會責任。因此，融資擔保公司的產品定價不高，整個行業的盈利水平偏低。目前，融資擔保業務的擔保費率多在2%～3%，再擔保或金融產品擔保費率在1%～2%甚至更低，導致融資擔保公司主營業務收入較少。一方面，較弱的主營業務盈利能力使融資擔保公司產生了開展高風險甚至違規業務的動機；另一方面，較低的盈利水平使融資擔保公司難以通過利潤吸收代償損失。目前，國家正在鼓勵和推動降低融資擔保業務收費標準，這就使融資擔保的政策性職能進一步強化，以民營為主的商業性融資擔保公司的生存發展面臨更大考驗。

（四）存在資本金規模較大和資金利用效率較低之間的矛盾

由于當前監管規定融資擔保公司的擔保業務放大比例不得超過凈資產的10倍、單個客戶業務規模不得高于凈資產的10%，這就使融資擔保公司若想拓展業務就必須提高凈資產的規模。由于融資擔保業務的特性，難以快速形成規模較大的利潤留存，增資就成為提升凈資產水平的主要方式。但另一方面，面對較大的資本金規模，融資擔保公司又缺乏有效的資金利用手段。《暫行辦法》規定，融資擔保公司不得從事發放貸款、受托發放貸款、受托投資以及監管部門規定不得從事的其他活動，并且自有資金投資僅限于國債、金融債券及大型企業債務融資工具等信用等級較高的固定收益類金融產品，以及不存在利益沖突且總額不高于凈資產20%的其他投資。為此，一些融資擔保公司在較高資金回報率的驅動下，利用已掌握的客戶信息和資源，脫離主業從事大量的委托貸款業務，甚至參與民間借貸活動等，盡管能夠產生較高收益，但同時也形成了較大的風險。

此外，還有一些融資擔保公司，采用非貨幣資金的股權劃撥等方式做大凈資產規模，使凈資產存在一定“水分”，難以真實反映這些融資擔保公司的代償能力和風險承受力。

（五）公司治理能力不足導致違法違規事件頻發

從公司治理上看，在一些大中型融資擔保公司或地方級融資擔保公司中，主要管理層通常為政府或股東的派駐人員，而這些人員多來自政府部門或非金融類國有企業，金融機構的工作經驗較為欠缺，對行業的認知和對公司的發展戰略未必能起到恰當且關鍵的指引作用。而在小型融資擔保公司里，股東多為民營企業或自然人，在很大程度上受利益驅動，追求利益最大化，導致在經營過程中業務拓展過于激進，違規事件頻發，經營風險上升。

從風險管理上看，一些融資擔保公司的風險管理體系不健全，風控制度不完善，管理層對風控工作干預過多。同時，隨著擔保品種和抵質押物日趨多元化，對融資擔保公司的風險識別、評價和管控能力提出了更高要求。

（六）債券擔保風險增加

長期以來，我國債券市場由于發行主體級別較高、政府承擔最終還款人職能等因素而未發生過債券違約事件，但2014年3月的“11超日債”事件打破了公募債“零違約”的記錄。2015年4月，“ST湘鄂債”發生實質性違約。而在私募市場，“13中森債”成為首只違約的私募債，此后接連發生多起私募債違約事件。隨著債券市場的進一步成熟，債券違約終將逐步常態化。而由于債券擔保的金額較大，融資擔保公司相關業務的代償風險也因此將顯著增加。

推動融資擔保行業發展的建議

（一）進一步加大政府扶持力度

2015年8月出臺的《國務院關于促進融資擔保行業加快發展的意見》為推動我國融資擔保行業發展指明了方向。相關部門應盡快搭建以政府為主導的政策性擔保和再擔保體系，引導融資擔保行業的兼并重組和優勝劣汰，優化融資擔保業務經營主體構成，積極打造規范有序、公平競爭的市場環境。此外，政府、銀行和擔保公司之間應深化合作，逐步建立合理有效的融資擔保業務風險補償機制，圍繞小微企業和“三農”業務領域加大資金補貼和稅費減免力度，為融資擔保行業服務實體經濟發展營造有利的政策氛圍。

（二）加快完善行業監管體制機制

健全完備、高效、透明的監管體系是融資擔保行業規范發展的重要保障。融資擔保行業應攜手推動《融資擔保公司管理條例》的早日出臺和實施，并以此為基礎進行相關細則和規范性文件的制定和清理，盡快形成統一、完備的融資擔保適用法規制度體系，為融資擔保行業的規范發展奠定法制基礎。要進一步理順和明晰融資擔保行業監管體制和運行機制，加強資源配備和隊伍建設，確保在行業準入、日常監督和市場退出方面有效行使監管職責；要重視行業協會的自律功能，加強行業信息的統計和披露，注重發揮第三方評級機構的專業作用，研究建立融資擔保公司征信平臺，為形成客觀、公正、有效的市場約束機制提供條件。

（三）著力提高融資擔保公司經營水平

融資擔保公司應按照法律法規和現代企業制度的要求搭建法人治理架構，合理設置部門處室，設計和構建科學的評價考核辦法、嚴格的內部控制制度和有效的風險管理體系，切實提升從業人員素質，增強市場化、規范化經營意識和運作水平，提高各類風險的預警和處置能力。在經營發展過程中，融資擔保公司應立足融資擔保主業，提高研究分析能力，圍繞市場需求積極開展業務創新，穩步、適度探索擔保業務相關領域經營鏈條的延伸，通過產品的豐富和服務的完善促進核心競爭力的持續提高。

作者單位：大公國際資信評估有限公司

責任編輯：鹿寧寧 羅邦敏

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