政府綜合財務報告制度改革新關鍵點探索

◎趙凱芳

政府綜合財務報告制度改革新關鍵點探索

◎趙凱芳

《政府會計準則——基本準則》即將全面施行，本文從本次改革的必要性出發，對現行的政府財務報告存在的突出問題進行總結分析，明確本次改革新的關鍵點，以在建立和完善具有中國特色的權責發生制政府綜合財務報告制度的敏感時點上，為《基本準則》的實施起到積極的促進作用。

政府綜合財務報告作為政府財務信息的主要載體，可以將政府財務狀況、收支運行和現金流量狀況以報告的形式綜合地反映出來，為公眾監督政府受托責任履行情況提供直接依據。

我國現行的政府財務報告基礎是收付實現制，反映政府年度預算收支情況。隨著市場經濟的發展，政府宏觀調控的影響逐步降低，市場因素影響力逐步增大。目前一大批事業單位已經完成向企業的改制過程，政府部門職能的實現途徑也更加多樣化。PPP模式就是引入社會資本，增強公共產品供給能力的一種新嘗試。原有的預算會計制度由于較少考慮市場因素，與公眾常見財務信息處理的會計基礎不同，導致其傳遞信息的局限性越來越突出。

本次改革在繼續以收付實現制為基礎編制的決算報告外，要求國家機關、事業單位編制以權責發生制為基礎的綜合性財務報告，更全方位地提供與政府財務信息，向國債持有者、廣大納稅人等信息使用者反映公共服務成本的消耗和資金的使用效率。

現行的政府財務報告制度存在的問題

政府財務報告體系不夠完善。當前我國并沒有形成規范的政府財務報告體系，政府預算報告制度，主要是“追蹤撥款和撥款使用”的核算，傳遞的信息具有很大程度的局限性。由于對于支出進行的核算不便于建立監督指標，導致財政資金使用效率較低，各種信息的披露也不夠充分，沒有清晰的反映出來各種主要資源的運營情況，政府財務報表缺乏功能性，相關的使用者的各種信息需求無法得到保證。

政府資產狀況體現不清晰。政府提供公共服務的基本途徑之一就是公共基礎設施資產，基于目前的核算體制，公共基礎設施資產數據采集存在很大難度。我國政府部門的賬戶的相關資料，只是包括公共財政收支表和實物交易資金流量表等信息，只將政府部門資產流量的相關信息反映出來，并沒有將存量的整體狀況進行體現，政府的資產監管無法得到強化。

政府負債無法全面反映。現行行政事業單位會計主要是為預算管理服務，由于遵循收付實現制原則，政府負債信息核算范圍存在局限，導致與預算無直接關聯的債務信息游離于決算報告之外，政府整體負債狀況難以真實反映。財政支出只是將現金實際支付的情況體現出來，但是并沒有反映出來還沒有利用現金進行支付政府債務部分，同一會計期間的權責就會變得不匹配。此外，政府負債包括顯性負債和隱性負債。顯性負債以法律或合同為基礎，產生法定的清償義務。隱性負債指是指無法律或政府合明確規定，但是由于公眾期望、政治壓力等，政府必須擔當的道義責任或者預期責任。如果這些隱性在財務報告中被忽略，就會使政府負債范圍縮小，能支配的財政資源夸大，信息質量降低，導致財政資金運行的潛在隱患。

政府綜合財務報告制度改革新關鍵點

更廣泛地采用責權發生制。2001年，隨著《財政總預算會計制度暫行補充規定》的發布，權責發生制開始在部分財政資金核算中得到應用。本次改革中，《基本準則》明確指出:政府會計由預算會計和財務會計構成。預算會計實行收付實現制，財務會計實行權責發生制。責權發生制下，收益性支出和資本性支出之間能夠清晰地劃分，客觀真實地將政府資產和負債項目反映出來。同一會計期間，收入和費用能更有效配比，可以準確核算政府的運行成本，對政府的執政業績給予客觀的評價，促進公共服務質量改進，行政效率提升。除此以外，權責發生制可以全面反映政府負債情況，建立出政府債務問責制，使政府加強負債管理，促進財政風險防范能力的提高。

構建綜合性政府財務報告體系。由預算制的單一報告體系轉換為決算報告和財務報告構成的綜合性財務報告體系。構建政府綜合財務報告體系，一方面，政府財務報告反映的信息更加全面，有利于政府財務信息透明化，有效地實現公眾監督；另一方面，政府的財務信息與企業的財務信息計量口徑更加貼近，有利于在公共基礎設施建設及公共服務領域，有效地引入社會資本，增強增強公共產品供給能力。為貫徹落實《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發〔2015〕42號）等指導性文件精神的進一步落實鋪墊良好的基礎。新報告體系把財務報告附注增加進來，可以有效的解釋和補充說明報表項目，促進信息傳遞的有效性。

更有利于實現政府績效評價和公眾監督。如上所述，無論是引入權責發生制使得政府財務信息的完備性增強，還是財務報表體系更加完善，都會使得政府到公眾的信息的傳導更加通暢透明，有利于實現政府績效評價和公眾監督。

政府綜合財務報告制度的改革，涉及范圍廣，具有很強的技術性和政策敏感性，需要遵守循序漸進的原則，有步驟地推進。從理論角度看，我國企業會計與政府會計發展極不均衡，企業會計的學術研究更廣泛，政府會計研究相對滯后。從實踐角度看，政府財務報告中權責發生制的引入，已經經歷了幾年的探索過程。由于政府綜合財務報告的編制是一項系統性工程，試編過程中存在政府報告主體難以界定、會計確認基礎復雜、報表合并困難等問題，與實現成熟的政府綜合財務報告制度的目標還有一段距離。任何改革都不是一蹴而就的，相信隨著實踐步伐的一步步推進，我國的政府會計準則體系將日趨成熟完善。

（作者單位：西南交通大學希望學院）