政府在國資國企改革重組中的角色定位

黃費連，王文華

（1、陜西省委黨校，陜西 西安 710001；2、陜西正衡管理咨詢有限責任公司，陜西 西安 710001）

政府在國資國企改革重組中的角色定位

黃費連1，王文華2

（1、陜西省委黨校，陜西 西安 710001；2、陜西正衡管理咨詢有限責任公司，陜西 西安 710001）

國資國企改革重組本質上是企業行為，而不是政府行為。政府直接參與和干預國資國企改革重組必然導致市場行為扭曲和經濟的無效率。在國資國企改革重組中，政府應發揮維持秩序、創造條件、政策扶持等作用。

政府；國資國企；改革重組；角色

加快推進國資國企改革重組，培育一批具有自主創新能力、核心競爭力的大型國有控股投資和運營公司，不斷增強國有經濟綜合競爭力、提高國有資本運營效率、激發國有企業發展活力。正確認識政府在國資國企改革中的角色定位，發揮其維持秩序、創造條件、政策扶持等作用，是順利推進改革重組的前提條件。

一、國資國企改革重組本質上是企業的自主行為

從一定意義上來說，國資國企改革重組是國有企業出于自身發展需要，著眼于提高資本運作效率、提升市場競爭力而自發自愿實施的一種經營戰略的自主行為。一般來說，具有較高市場占有率和較強市場競爭力的國有企業，會考慮從資本市場上發行股票、債券或股權融資，通過實施并購重組或資產置換，實現企業規模的擴張或資產存量的擴張。從資本形態來看，國資國企改革重組是一種同資本市場融資、國有企業規模化經營、資本化運營相聯系的純經濟行為。從這個角度看，國資國企改革重組純粹是國有企業自主自發的經濟行為，而不是政府的行政行為。只有國有企業自身有這方面的客觀需要，即并購重組都是出于雙方自覺、自發的意愿，同時又具備并購重組運作的現實可行性，國資國企改革重組才會順利推進。許多國有企業正是通過產權轉讓、資產整合或產權置換，優化了國有資產配置和布局，擴大了企業規模，形成了新的利潤增長點，產品的市場占有量急劇擴大，核心競爭力不斷增強。因此，國有企業是出于自身發展需要而推進自身改革、實施資產重組，純粹由政府來推動難以達到改革重組的預期效果。

由企業自主決定，服從于出資人的理性，合并的成本、合并后的公司運作，從而資本運作效果也只能由出資人承擔相應的責任。在并購重組過程中，決策的權利、責任和信息是完全對稱的，因而這種合并重組行為是富有成效的。在過去的國有資產重組中，由于對國有企業的改革是在國有資本的出資人制度尚未受到重視并加以確立的情況下進行的，由政府主管部門既行使財產權，又行使行政權如市場秩序的維護，往往出現政府部門行政性包辦國有企業并購重組的具體事宜，以行政行為代替市場的評價篩選。政府部門的行政評價并不能完全彌合市場的要求，存在明確的缺陷，因為政府與國有企業在判斷問題的立場、目標上存在一定的差異。正是因為如此，對國有企業兼并重組中存在著簡單地以強帶弱、“拉郎配”的現象必須加以糾正。

從總體上看，我國大多數的國資國企改革重組是一種純粹的政府行為，都是在政府的組織和行政干預下強力推動的。例如，國家為了解決國有企業減負扭虧的問題，對策之一是利用多種方式幫助國有企業增資減債，降低融資成本，增強造血能力。增加的資金，除了國家計劃安排沖銷銀行呆壞準備金外，就是增發股票或債券。同時，國家給予國有企業許多優惠條件的同時，還要求優勢企業幫助劣勢企業扭虧，也就是將大量的優良資產注入經營困難、效益不佳的困難企業，幫助其解困增效。但是，從目前情況看，受總體經濟大環境的影響，絕大多數國有企業的經營狀況不可樂觀，所面臨的主要問題是生存而非發展。讓這些經營困難、產品沒有銷路、效益下滑的國有企業減負解困、到證券市場融資，無疑是將國有企業過去“吃”銀行轉變為“吃”社會，即在資本市場上圈錢，必然導致社會成本的增加和社會效用的損失。

在國資國企改革重組中，明顯的政府救市行為還表現在“拉郎配”。對于個別的國有企業，政府可以搞“拉郎配”，但對于絕大多數的國有企業，政府不可能有那樣大的能耐和實力。國資國企改革重組的目的是轉換企業經營機制，完善法人治理結構，形成有效的激勵和約束機制，增強企業發展活力。如果國有資產布局結構沒有得到優化，國有資產沒有得到有效整合，資產運營效率沒有提高，市場份額和收益并沒有增加。通過關聯交易取得效益并不是國資國企改革重組的方向，應不應該得到政府的資金支持和政策扶持，的確是一個值得探討的問題。更進一步說，靠關聯交易，即非市場化的不等價交易實現扭虧，甚至實現盈利，實際上是違背了市場經濟的規律。

二、政府直接參與國資國企改革重組的結果

隨著新一輪國資國企改革重組序幕的拉開，各級政府都紛紛出臺了改革重組的實施方案。政府部門出臺國資國企改革重組的實施方案，強力推動改革重組的步伐是必要的，但是，政府直接參與國資國企改革重組，并不能取得理想的效果。

首先，政府推動國資國企改革重組的目標可能會出現偏差。以非經濟目標代替經濟目標，過于強調“優幫劣、強扶弱”的減負解困行為，通過劫富濟貧的方式進行大規模的并購重組，或通過行政撮合“拉郎配”的方式組建大型的國有企業集團等，強制性地把劣勢企業和虧損企業的人員、負債都壓在具有競爭優勢的國有企業身上，表面上國有企業資產增加了，規模擴張了，但實際上導致國資國企改革重組偏離利潤最大化目標而出現嚴重的扭曲變形，國有企業經營困難的局面并沒有根本改觀。

其次，國資國企改革重組會受到條塊分割體制的制約。由于受條塊分割體制的制約，政府推動的國資國企改革重組難以超越部門、行業和地區的范圍，也難以超越所有制的界限，要素重組、資產整合的空間非常有限。特別是大多數行業在授權改制后，更是出現單一的行業內部大規模并購重組的趨勢，大型國有企業重組部門化、內部化、壟斷化的傾向較為明顯，并沒有達到國資國企業改革重組預期的目的。

第三，政府推動國資國企改革重組可能會付出較大的交易成本。由于缺乏有效的委托代理機制、激勵和約束機制，使得國有企業不愿意、也無力承擔由國資國企改革重組，尤其是自我收縮或擴張帶來的風險。也就是說，國資國企改革重組如果不是處于市場第一線的國有企業的自覺自發自愿行為，而是純粹由政府部門通過行政手段來強力推動，就很可能出現借改革重組之機增加改革重組成本的情況。從一定意義上說，國資國企改革重組在體制上的障礙，是整個國有企業公司制股份制改造沒有完全到位的伴生物，也反映了國有資產管理體制深層次的矛盾。只要國資國企改革重組的任務沒有完成，改革重組的動力源泉和結構問題沒有得到根本解決，國資國修正改革就不會收到理想的效益。

三、政府在國資國企改革重組中應發揮的作用

在當前經濟轉軌轉型和供給側結構性改革的背景下，要順利推進國資國企改革重組，完全脫離政府的行政范圍，單純依靠市場的自發力量來推動，是不現實的。但政府也不能對此大包大攬，利用其出資者的身份強制性地搞所謂的“拉郎配”，這樣做的結果只能是質量不高，運行效率低下，形成內耗。政府對國資國企改革重組也不可能一竿子插到底，即使是在搞所謂的“拉郎配”之后，國有企業還得靠自己的力量，整合內部資源，面向市場轉換經營機制，完善法人治理結構，形成有效的激勵機制和約束機制，提升核心競爭力和資本運營效率。

政府在國資國企改革重組中，應該發揮維持秩序的作用。隨著國有企業規模的擴大，國有企業間的收購和兼并，使市場結構發生重大變化。在某一市場環境中，某產品的生產供應被某一大型國有企業所壟斷，則會出現壟斷利潤，造成社會效率的損失和社會成本的增加。對此，政府應該制訂《反壟斷法》來規范國有企業的市場行為，以維持市場的一定競爭度。通過引入有效的競爭機制，從而促進國有企業的資產整合、技術創新和行業發展。

同時，政府還應為國資國企改革重組創造必要的條件。比如，讓國有企業成為真正的市場主體和投資運營的主體，需要成立專業化的國有控股投資和運營公司，讓它們主要從事資本經營、資本運作和股權融資。政府在國資國企改革重組的職能作用，主要體現在大力發展和規范資本市場的運行上。與國有企業的其他股東不同，國家作為國有資產的出資人之一，只對其投資的國有資本部分承擔有限責任，履行相應的出資人職責。在現代市場經濟運行中，完成國資國企改革重組的任務，主要借助資本市場、依靠投資銀行、證券公司、基金等機構，培育、改造和規范資本市場，形成市場主導的并購破產機制，將對國有企業的經營管理層形成比現行的道義與行政管理更強的激勵與約束機制，不僅可以大大降低國資國企改革重組的成本，還能夠促進企業法人治理結構的完善和現代企業制度的有效運行。

另外，在經濟轉軌轉型時期，政府對國資國企改革重組的行政干預是不可避免的，也是必不可少的，但關鍵是要把政府行為與國有企業行為兩者有機統一起來，并使行政色彩逐漸淡出，代之以國有企業的自主自發行為在國資國企改革重組中占據主導地位。具體地說，目前政府擔當的國有資產出資人和決策人的角色，應交予專業化的國有控股投資和運營公司來承擔，國資國企改革重組方案的設計和實施運作也應實現市場化。同時，進一步明確國家和國有企業各自的職責和權利，國家按投入國有企業的資本額享有所有者權益，承擔國有資產監管責任，對國有企業的債務承擔有限責任，國有企業則自主經營，自負盈虧。政府既不能直接干預國有企業的經營管理和資本運營活動，也不能直接參與或干預國資國企改革重組；國有企業也不能不受所有者約束，損害所有者權益，國資國企改革重組也同樣如此。政府的主要職能根據國有資本的戰略定位和發展目標，分類推進國有企業改革重組和整合，健全國有企業管理體制、運行機制、管控模式和考評體系，通過推進分類定責、分類監管、分類考核，進一步提高國有資產監管效力，激發國有企業創新動力和自我約束力。

[1] 胡興旺：新一輪國資國企改革的問題及對策[J].財政研究，2014（10）.

[2] 李曙光：法治框架下的國資國企改革[J].新華月報，2013（2）.

[3] 余菁："十三五"期間國資國企改革展望[J].求是學刊，2015（6）.

[4] 王堅：推進國資國企改革發展實現新突破[J].上海國資，2013（3）.

（責任編輯：李桐希）