礦產資源優化配置的稅費制度研究

范寶學，趙碩嬙

(遼寧工程技術大學 工商管理學院，遼寧 葫蘆島 125105)

礦產資源是一種不可再生資源，礦產資源的稀缺性和有限性決定了必須合理地規劃礦產資源的消耗規模和水平。黨的十八大報告指出：“深化資源性產品價格和稅費改革，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度”。市場經濟條件下，國家主要通過間接性宏觀調控來監管事關國家核心利益的礦產資源勘探、開發和利用活動，而稅費制度是國家實施經濟宏觀調控的重要手段。科學、合理地構建我國礦產資源稅費制度，對于優化配置礦產資源、實現國民經濟可持續發展具有重要的意義。

一、我國現行礦產資源稅費體系簡析

現階段，我國從事礦產資源開發的企業需要繳納的稅費包括探(采)礦權價款、探(采)礦權使用費、礦產資源補償費、礦產資源稅、增值稅、所得稅、排污費、礦山環境恢復治理保證金等。從研究和解決我國礦產資源稅費問題的根本點出發，首先必須將礦產資源稅費界定為國家專門針對礦產資源而征收的行業稅費，而不應包括所有經濟活動一般都需要繳納的通用稅費。否則，就難免得出礦山企業稅費負擔過重的片面結論。基于此，我國現行的礦產資源稅費主要包括礦產資源補償費、礦產資源稅、探(采)礦權價款和探(采)礦權使用費四種。具體來看：

1.礦產資源補償費。礦產資源補償費是指國家作為礦產資源所有者，依法向開采礦產資源的單位和個人收取的費用。體現國家對礦產資源的財產權益。我國于1994年4月1日開始征收礦產資源補償費，按照《礦產資源補償費征收管理規定》的精神，礦產資源補償費實行從價計征的方式，按照礦產品銷售收入的一定比例計征，費率為0.5%～4%。礦產資源補償費收入的歸屬采取中央與地方分成的辦法，而中央分成所得的礦產資源補償費則主要用于礦產資源勘查支出、礦產資源保護支出及礦產資源補償費征收部門經費補助。

2.礦產資源稅。礦產資源稅是以國家礦產資源的開采和利用為征稅對象所課征的一種稅。我國于1984年10月1日起開征資源稅，當時只針對開采原油、天然氣、煤炭的單位和個人征收。1994年的稅制改革對資源稅制度做了重大調整，規定以開采礦產品和生產鹽的單位和個人為納稅人，實行從量定額征收。2011年和2014年又分別對資源稅進行了修改，對原油、天然氣和煤炭由從量計征改為從價計征。資源稅為中央與地方共享稅收，其中，海洋石油資源稅收入歸中央，而其余收入歸地方。我國現行的資源稅既有體現資源有償使用的性質，也兼有調節級差收入的特征。

3.礦業權使用費。礦業權使用費包括探礦權使用費和采礦權使用費兩種，是指國家將礦產資源探礦權、采礦權出讓給探礦權人和采礦權人，并按規定向其收取的使用費。探、采礦權使用費是探礦權人和采礦權人因占用排他性礦產地的使用權而支付的補償，屬于礦產資源所有權的合法收益。按照國務院相繼出臺的《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》和《礦產資源開采登記管理辦法》的規定，探礦權使用費以勘查年度計算，逐年繳納。探礦權使用費標準為每平方公里每年繳納基數100元；采礦權使用費按照礦區范圍的面積逐年繳納，標準為每平方公里每年1000元。探礦權、采礦權使用費分別歸屬中央和省級財政。

4.礦業權價款。除礦業權使用費外，我國的礦產資源有償取得制度中還規定了礦業權價款，具體分為探礦權價款和采礦權價款。探礦權、采礦權價款以國務院地質礦產主管部門確認的評估價格為依據，一次或分期繳納。探礦權價款繳納期限最長不得超過2年，采礦權價款繳納期限最長不得超過6年。探礦權、采礦權價款收入依2:8的比例由中央和地方共享。探、采礦權價款的經濟內涵是礦產資源的所有權人因為前期進行勘查活動的投資而收回的勘探投資成本，是礦產資源勘查投資的回報。

二、我國現行礦產資源稅費制度存在的主要問題

1.我國礦產資源市場化推進速度緩慢。礦產資源市場化的全面推進是完善礦產資源稅費制度的前提條件。近年來，在我國礦產資源管理方面，雖然市場經濟管理體制在不斷深化，但是脫胎于計劃經濟體制的礦產資源管理和使用制度的規范性、合理性仍然不足，致使礦產資源有償使用制度沒有得到真正落實，也給礦產資源稅費制度設計帶來了困難。目前我國在礦業權的資源配置上，還一定程度上存在著 “雙軌制”，使公平的有償使用制度大打折扣。由于礦產資源收益的分配沒有按照“市場在資源配置中起決定性作用”的思路進行，也使得資源稅費制度在資源分配調節上顯得力不從心。

2.礦產資源稅費制度體系缺乏科學的整體設計。構成現行礦產資源征收體系的法規、政策有多部，體系較為復雜，政出多門，在總體設計上存在著先天不足，影響了礦產資源稅費職能作用的充分發揮，使我國礦產資源勘查開發方面所面臨的矛盾和問題難以得到解決。

一方面，在礦產資源稅費體系中礦產資源的有償使用制度被淡化。礦山企業開發利用礦產資源，應當向礦產資源的所有者支付能夠反映礦產資源價值的費用是礦產資源有償使用制度的核心內容。我國的礦產資源屬于國家所有，從事礦產資源開發的單位和個人應向國家支付能夠體現礦產資源本身財產價值的費用，這是市場經濟的客觀要求。但是，我國現有的礦產資源稅費并沒有體現或沒有突出體現這一點。綜觀我國礦產資源稅費體系，不難看出，礦產資源補償費重在解決資源耗竭性補償問題，而探礦權、采礦權價款屬于礦產資源勘探投資的對價交易，資源稅則旨在調節礦產資源開采中的級差收入。顯然，作為資源所有者憑借所有權取得的回報顯得微不足道。

另一方面，稅費結構設計不合理，征收稅費的理論依據界限不清。在現行的礦產資源稅費體系中，從理論上講，礦產資源補償費是國家憑借財產所有權參與礦產資源的收益分配，調整的是國家與礦產資源使用者之間的財產關系；而資源稅是憑借政治權力參與礦產資源的收益分配，體現的是國家對納稅人收入分配的調節。而我國現行礦產資源稅采用普遍征收、級差調節的原則。按此原則，資源稅的級差調節屬于憑借政治權力參與納稅人的收入分配，與此同時，普遍征收的做法又屬于憑借財產權利參與礦產資源的收益分配。由此可見，礦產資源的所有者身份在兩者之間均有體現，顯然，在理論依據上兩者有趨同之處。

3.礦產資源稅(費)率整體偏低，且未能體現市場變動的情況。稅費負擔水平的設計是礦產資源稅費制度的中心環節，它體現礦產資源作為一種稀缺和有限資源的價值回報。而我國長期偏低的礦產資源稅(費)率，極大地損害了國家所有者的權益。據統計，我國礦產資源補償費的平均費率為1.18%，而國外與我國礦產資源補償費性質基本相似的權利金費率一般為銷售收入的2%～8%。我國石油天然氣的礦產資源補償費征收率只有1%，而國外同類礦產資源補償費征收率則達10%～16%，如美國為12.5%，澳大利亞為10%。再如，每年100元的探礦權使用費和每年1000元的采礦權使用費，相對于企業占有礦產資源的行為都顯得微不足道。而且，隨著客觀經濟形勢的發展，物價水平變化較大，礦產品價格不斷提高，長期不做調整的礦產資源補償費率與礦產資源投資者的收益水平嚴重脫節，隨著礦產資源價格的上漲，稅費負擔水平卻相對下降。我國過低的礦產資源稅費既使得國有資源收益流失，又使其在礦產資源收益調節方面顯得軟弱無力。

4.作為主體稅種的資源稅本身存在制度性缺陷。資源稅是我國礦產資源稅費中最主要的收入來源，在礦產資源稅費體系中居重要地位，由于設計的先天不足，限制了其功能作用的發揮。

首先，功能定位模糊。我國開征資源稅的初衷是對因開采礦產資源的客觀條件不同而獲得的級差收益進行調節。但是，我國目前的資源稅已經變成了普遍征收、級差調節。從實際執行效果來看，組織收入的功能逐漸增強，而調節級差收入的功能則被弱化，這與資源稅開征的初衷是相悖的。

其次，制度設計有缺陷。在制度設計上，雖然原油、天然氣和煤炭已改為從價定率計征，但絕大多數礦產資源仍然是以銷售量或自產自用量為稅基從量定額征收。多數礦產資源長期不變的固定稅額與資源儲量、開采回采率等指標并不相關，與資源市場價格的變化相脫節，這與市場機制的要求相背離，間接導致了自然資源的盲目與過度開采。

第三，收入歸屬不合理。資源稅名義上是中央與地方的共享稅，而實質則為地方稅，這不僅不能體現礦產資源的國家所有，也對地方為了各自的利益造成礦產資源的無序開采起到了推波助瀾的作用。

5.礦產資源的耗竭特性并未充分體現。礦產資源的過度開采加快了資源的耗竭速度，給未來消費者留下無法挽回的損失。因此，在很多國家的礦產資源稅費體系中包含了資源耗竭補償費，用于尋找新的礦體，其實質是對當代人過度開采給未來消費者所造成損失的部分價值補償。然而，這一點在我國礦產資源稅費體系中卻沒有得到充分體現。我國現行礦產資源稅費體系的構建未充分考慮礦產資源的耗竭情況，礦產資源稅費負擔沒有隨開采階段的變化而及時調整。簡單不變的稅費政策，導致企業在礦產資源開發的不同階段所獲利益存在較大差異，這將導致礦業企業“采富棄貧”現象的發生，會不可避免地帶來礦產資源的浪費。

6.礦產資源的生態補償制度尚未確立。通過對現行的礦產資源稅費制度的分析我們還發現，現有的資源稅費或者用于補償礦產資源自身的價值損耗，或者調節資源級差收入，或者屬于礦產資源勘探投資的對價，并沒有考慮在礦產資源開發過程中生態功能的恢復等問題。因此，我國現行的礦產資源稅費制度體系還沒有生態補償的功能定位。

三、改革和完善我國礦產資源稅費制度的建議

為了實現礦產資源的優化配置及代際、代內公平，規范和協調各方面的利益關系，在礦產資源稅費制度的改革與完善中，應當以市場化改革為基礎，借鑒國際經驗，并結合我國實際情況，積極構建一個既符合本國國情又與國際慣例接軌的礦產資源稅費制度。

1.全面推進礦業權的市場化改革，落實礦產資源的有償使用制度。以市場化手段配置礦業權，就是讓礦產資源投資者在公平競爭的前提下有償取得礦產資源的開采權。只有以市場化手段配置礦業權才能夠明晰礦業產權，使國家和礦業權人雙方的權益都得到充分的保障。從國家的角度看，通過市場競價，政府能夠以高額價款轉讓礦業權，從而實現國家的財產收益最大化。從礦業權人的角度看，有償取得礦產資源后，其礦業權得到法律保護，投資者有足夠動力對礦產資源進行長遠規劃、合理開采。顯然，只有通過市場手段配置礦業權，實現礦業權人的公平競爭，也只有在公平競爭的環境下，礦產資源稅費制度才能充分發揮其固有功能。所以礦業權的市場化改革可以為完善礦產資源稅費制度創造有利條件。

2.科學構建礦產資源稅費制度體系，理順礦產資源稅費關系。基于礦產資源稅費制度應該體現市場化配置資源、調節級差收入、彌補資源耗竭和保護生態環境等特點，我國礦產資源稅費制度體系的構建應按如下思路考慮：首先，實行權利金制度。國家憑借其所有者身份對礦產資源開發者收取費用，在國外被稱為權利金，是國家作為礦產資源所有者的經濟權益的體現。借鑒國際經驗，可以將現行礦產資源補償費、礦區使用費和普遍征收部分的資源稅統一改革，形成權利金制度。其次，規范現行礦業權費制度，形成新的礦業權費體系。礦業權屬于國家礦產資源所有權的派生產物，礦業權價款既有特許權使用費的某些特征，還滲透著政治權的部分烙印。按照市場經濟的要求，應當規范現行礦業權費制度，形成新的礦業權費體系。即礦業權人取得凡由國家投資形成的礦業權或不必投資已形成的礦業權，應向國家支付礦業權價款，礦業權價款必須通過市場競爭的方式來獲得。第三，根據資源枯竭補償和生態環境保護的要求，創新增設收益調節基金和環境修復基金。另外，保留現行資源稅制度，重點體現其級差收入調節功能。通過上述改革與完善，形成包括權利金、礦業權費、資源稅、收益調節基金、環境修復基金等在內的新的礦產資源稅費制度體系。

3.完善我國的資源稅制度，重點體現級差收入調節。雖然我國現行的資源稅不論在理論上還是在實踐上都存在一定問題，但目前還不具備取消資源稅的條件，應該在保留資源稅的基礎上，對資源稅制度進行完善。一是在資源稅的稅率設計上，需要在現有稅負水平基礎上有所提高；同時，建立隨著礦產資源開發利用情況而變化的稅率動態調整機制，適時考慮實行滑動稅率。二是改變資源稅的征收方式，繼原油、天然氣和煤炭之后擴大實行從價定率征收的范圍，讓稅收和價格掛鉤，從而使資源稅的稅收負擔與經濟發展水平相適應。新框架中的資源稅側重調節資源級差收入的功能定位，為開采礦產資源的單位和個人提供一個公平競爭的環境，從而體現利益平衡，以實現資源的優化配置。三是合理確定資源稅收入的歸屬。除海洋石油資源稅歸中央外，其余應作為中央與地方共享稅，在中央與地方之間按一定比例分成。

4.建立資源耗竭補貼制度，征收收益調節基金。由于我國沒有建立起資源耗竭補貼制度，使得礦產資源的勘查投資過度依賴于國家財政，礦業企業缺乏投資積極性，造成了資源勘查和開采銜接不上的局面。應積極探索建立資源耗竭補貼制度，征收收益調節基金。從理論上講，收益調節基金是憑借政治權力征收的，在收益率高時課以收益調節基金，在企業收益率低時予以耗竭補貼，以實現對礦產資源開采企業的收益進行調節。收益調節基金的功能是對基本利潤水平之上的超額利潤進行再分配，應合理確定礦山企業的基本利潤水平，只有當企業的實際收益超過基本利潤水平時，才對其征收收益調節基金。至于耗竭補貼，應從企業稅后利潤中按一定比例提取形成企業的專項基金，歸企業自行支配使用。專項基金主要用來接替資源的尋找，或者用于資源枯竭企業的轉型投入。

5.創新生態環境保護制度，設立環境修復基金。長期以來，我國粗放型的經濟增長是以犧牲生態環境為代價的，礦山環境問題日趨嚴重，已經成為制約我國礦業發展的一個瓶頸。 為了更好地保護生態環境，落實“誰開發、誰保護，誰污染、誰治理，誰破壞、誰恢復”的原則，需要根據礦山開采帶來的生態環境破壞程度，由政府向礦山企業征收一定量的“環境修復基金”，專款專用于生態的恢復和環境的保護。

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