農村新型城鎮化進程中的地方政府行為

曹姍姍，白先春

(1.南京文水信息科技有限公司,江蘇 南京 210021； 2.南京財經大學 經濟學院,江蘇 南京 210023)

在傳統城鎮化驅動下，我國大城市及超大城市規模急速膨脹，造成 “城市病”日益突出，在新型城鎮化背景下，這些城市“適度發展、提升質量”就成為合理的選擇[1]；同時，我國沿海發達地區大批低附加值的勞動密集型產業，由于受到勞動力緊缺、生產成本高漲、國際市場萎縮等不利因素的影響，加快了向內陸地區產業的梯度轉移。[2]這些都為內陸地區農村城鎮化帶來了難得的機遇。農村城鎮化主要是以建制城鎮為依托，表現為各種有效要素在城鎮的不斷聚集；它不僅是農村人口向城鎮集聚的過程，也是承接大中城市輻射、擴散推進城鄉一體化的過程，是傳統農村向現代城市文明的一種變遷，是我國新型城鎮化的重要組成部分。在廣大農村地區推進新型城鎮化的重要任務在于形成“以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系”[3]，從而推進城鎮化與新農村建設的協調發展。

然而，當前我國農村地區推進新型城鎮化遇到了諸多挑戰，突出表現在有些地方政府沒有擺脫對傳統城鎮化發展路徑的依賴，借“新型城鎮化”之名行“傳統城鎮化”之實，急于求成、大拆大建、盲目擴張，深陷于傳統城鎮化的“造城運動”之中。解析農村新型城鎮化進程中所遇到的困境，理清地方政府在農村新型城鎮化中的角色定位，充分發揮地方政府的引領作用，是一個迫切需要解決的認識和實踐問題。

一、農村新型城鎮化的困境

新型城鎮化的基本特征是“城鄉統籌、城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展”。然而，在廣大農村地區推進新型城鎮化，一方面遇到難以突破的“瓶頸”；另一方面有些地區在傳統城鎮化思維桎梏下，新型城鎮化推進亂象叢生。

1.農村城鎮化之困境。一是“空心村”問題日益突出。越來越多村民經過多年的打拼，已在城鎮置有自己的家業，成為事實上的“城里人”，留下的農村住房雖然凋零破敗，但由于產權不明晰，地方政府無權也無力對其加以處置，使得農村“空心化”問題日益突出。散落的村落，也不利于土地節約集約利用。二是大規模土地流轉難以實現。受制于農地細碎化、現代農業人才匱乏，以及農民工“候鳥式”遷移方式的制約，大規模的土地流轉難以實現，使得地方政府在農業規模化、現代化等方面難有作為。三是“半城鎮化”現象依然嚴重。對于長期外出務工的農民工，由于缺乏核心就業技能、個人發展沒有穩定預期以及“故土”情結，同時基于對農業補貼及未來土地潛在收益的考慮，即使具備條件也不愿選擇城鎮戶籍。四是新型城鎮化遭遇融資難。1994年財稅制度改革之后，在我國事實上形成了一種“財權上移，事權下壓”的局面。因此，面對農村地區推進新型城鎮化的歷史發展機遇，許多地方政府“囊中羞澀”，“心有余而力不足”。

2.農村新型城鎮化之亂象。一是有“城”無“市”。拉美地區失敗的城鎮化告誡我們：沒有產業支撐的城鎮化一定不是真正的城鎮化。但在我國農村部分地區的城鎮化，依然是有“城”無“市”的城鎮化，只見“城”不見“人”，沒有產業支撐，使得進入城鎮的村民無法實現就地城鎮化，無論是外出務工人員還是進入城鎮居住的村民，沒有實現就業身份的根本轉換。二是盲目擴張。大馬路、大場館、大綠地等競相攀比建設，但并不能真正地發揮其效益，造成極大的資源浪費。比如一個總人口不足4萬的小鎮，在沒有任何優勢資源與產業支撐的條件下，按一個10萬人口以上小城市的標準進行打造。凡此種種，不一而足。三是盲目引進。為了既得利益與眼前利益，有些地方在產業引進、園區建設等方面沒有結合本地特點進行科學論證，引進一些淘汰落后的產業，未能對地方經濟發展產生效益，而一些高污染、高能耗產業又造成了對地方資源與環境的毀滅性破壞。四是質量堪憂。城鎮基礎設施、房屋等建設質量令人堪憂，“一年建，二年拆，三年、四年重新來”已成為普遍現象，造成極大的人力、財力與物力浪費，不僅效率與效益低下，也損害了地方政府在群眾中的形象。五是環境惡化。有些城鎮垃圾遍地、污水橫流；垃圾包圍著村莊，“白色污染”侵蝕著大地；工業生產產生的氮氧化物、廢水污染地下水，造成多地的水質型缺水。由于盲目開發而導致的生態破壞和環境污染事件層出不窮。“城市病”與“農村病”并存，以至于廣大群眾包括城鎮居民對農村城鎮化的初衷產生懷疑與否定。

二、地方政府行為的失范

部分地區農村新型城鎮化進程中亂象叢生的局面與地方政府的行為失范密切相關。地方政府的“缺位”運行、“越位”管理、“錯位”操作，都使得農村新型城鎮化發展偏離了正確的方向，陷入困境。

1.政府行為的“缺位”。所謂的“缺位”，就是有的地方政府無視規劃、無序開發，加之管理與服務的缺失，致使“城市病”與“農村病”同時滋生。“制定科學合理、切實有效的規劃一直是我國黨和政府推進各項事業的重要經驗和有力手段”[4]，但在推進農村新型城鎮化進程中，有的地方政府缺少一套完整科學、切實可行的城鎮化規劃，對地方特色與區位優勢沒有正確的認識，缺乏長遠科學考慮，提出過大的發展目標和城鎮規劃框架，盲目規劃、“攤大餅式”擴張。同時，缺乏對城鎮建設與發展的系統管理，基礎設施不到位、城市管理效率低下。缺少“為民服務”的思想，沒有考慮人作為城鎮化的主體，實現人的現代化問題，走的是一條不完全、不徹底的城鎮化道路。隨著城鎮規模擴大、人口集中，但醫療、教育、衛生、文化體育、市政設施等基本的公共服務并沒有相應地提升，不能滿足城鎮居民的現實需求，結果導致城鎮化的甜頭尚未嘗到，“城市病”卻接踵而至。[5]

2.政府行為的“越位”。所謂的“越位”，就是有的地方政府無視農民在農村城鎮化進程中的作用，將自身膨脹為地方上的“老大”，強行征地、“趕”村民上樓、掀起“造城運動”、與民爭利等。在征地、拆遷過程中，違背村民意愿，強征強拆、暴力執法，導致與村民的暴力沖突、人傷人亡等惡性事件時有發生；在征地拆遷有限的補償中，往往與民爭利。在企業的運行過程中，有些地方政府存在著過度干預市場和企業決策的行為，造成地方經濟競爭力不強。

3.政府行為的“錯位”。所謂的“錯位”，就是有的地方政府把農村的新型城鎮化片面地理解為就是房地產化，追求的依然是“物的城鎮化”，將土地財政作為地方的主要收入來源，將房地產業作為拉動地方經濟發展的支柱產業。通過“土地收購、土地儲備、土地出讓”三個環節，形成政府土地一級市場的地方壟斷；通過高房價，推高土地的出讓價格，從而獲得更多的土地財政收入。通過土地財政收入大搞形象工程建設，提升地方政府的“政績”。當前，部分開發商也將這類城鎮房地產開發視為重要的發展機遇。“政績工程”使地方政府把主要精力都放在土地的開發上，忽視相關經濟產業的發展，更是置農業生產、精神文明建設等重要職能于不顧。有的地方政府在發展經濟過程中，對自身的優勢認識不足，無視客觀實際，盲目跟風，導致區域產業結構失衡、產業整體素質不高，難以適應市場經濟發展的需要。其結果是不僅浪費了本地的特色資源，而且沒有達到預想的經濟效果，阻礙了農村城鎮化的建設和發展。

三、地方政府行為的優化

在農村地區推進新型城鎮化過程中，有些地方政府具體行動中所表現出的或盲動冒進、或畏難觀望，與當前“頂層設計與摸著石頭過河”的要求顯然是不相一致的。推進“以人為本”的新型城鎮化，地方政府應科學規劃、尊重民意、統籌安排、順勢而為，由此水到渠成，使其成為一個自然的歷史過程。

1.科學規劃。新型城鎮化規劃涉及到很多方面，比如人口發展、產業發展、城鎮建設、資源開發利用等。地方政府在“國家新型城鎮化規劃(2014～2020年)”指導下，制定針對本地區新型城鎮化具體發展規劃與實施細則時，應充分考慮地方特色、資源優勢，尊重廣大農民的真實意愿和地方差異，在進行科學論證的基礎上，廣泛地吸收當地居民對規劃的意見與看法，讓廣大人民群眾參與到農村城鎮化發展的規劃中來，從而制定出科學的城鎮化發展戰略與步驟，以城鎮為主體，突出地方產業發展、空間布局、文化內蘊、建筑風格等方面的優勢。在基礎設施規劃與建設中，要有前瞻性，既要滿足當代發展的需要，又要為城鎮的進一步發展留有足夠的空間。有了科學的規劃，還必須依法加大對規劃執行力度的監管，使規劃在執行過程中不走形、不變樣。規劃不是地方政府領導個人意志的體現，而是集體智慧的集中展示，不因個別領導的更替而遭變更或否定。當然，在實際執行中，需要本著科學的態度，通過合法的程序，對前期規劃確實存在的不當之處進行修改與完善。總之，要確保所制定的規劃具有較強的前瞻性、務實性、權威性和科學性[6]，以引導新型城鎮化的順利推進。

2.尊重民意。在土地征用、房屋拆遷、村民安置等環節上，要充分聽取群眾的呼聲，充分發動廣大村民積極參與，在每個環節中，始終秉持“公開、公平、公正”的原則。一項調查表明，農村中有5%左右的農戶在本地中小城市、集鎮或外出的務工地自購有商品房，85%的農戶有著到城鎮居住的意愿；在愿意到城鎮居住的村民中，有80%的農戶最希望政府能夠提供保障性住房，15%的農戶最希望政府能夠通過職業培訓提高職業技能、增加就業機會、提高收入水平。顯然，大部分村民向往城市生活，有著進入城鎮居住的愿望，但并不排除還有少部分村民由于舍不得離開老宅子、擔心失去賴以生存的耕地、不能適應城鎮生活方式等，而不愿意進入城鎮生活。城鎮化推進過程中，必須取得村民的理解，對于確實不愿意進入城鎮居住的村民，進行系統考慮、合理安排；同時，通過有效措施吸引高素質的人才參與農業現代化建設，正確處理好城鎮發展與“新農村建設”二者之間的關系，用城鎮化理念統領新農村建設，用工業化的思路促進現代農業開發。[7]在戶籍制度安排上，也有部分進入城鎮村民基于各種因素考慮不愿意納入城鎮社會保障體系，可實行靈活的“雙軌制”戶籍管理體制。

3.統籌安排。在農村推進新型城鎮化進程中，主要涉及人、地、錢三個方面的問題，要做到周密謀劃、統籌安排，通過“三權分治”的治理模式妥善地解決“人”和“地”的問題。具體來說，就是將村民的承包地經營權、宅基地使用權、房屋財產權三權分離，通過“政府引導、市場驅動、村民參與”的方式分別加以治理。(1)對于承包地。按照“土地確權、價值顯化、市場運作、利益共享”方針，依據土地有償使用原則，借鑒重慶地票式交易、成都土地流轉、佛山股權分紅、天津宅基地換房等不同地方的土地改革經驗，積極創新、大膽探索，既能使農民脫離承包地的束縛，又能保護好農民的“命根子”。(2)對于宅基地。通過對土地進行權屬調整與確權，在農戶進入城鎮社區的過程中，地方政府可通過“補償”的方式一次性收儲，也可通過農村集體建設用地交易市場，以農戶為主體進行流轉，流轉收益應全部或絕大部分歸農戶所有。[8](3)對于房屋以及附著物。農戶擁有其自建房屋等財產的絕對所有權，通過房屋及其附著物的價值評價，結合宅基地使用權的處置，創新農戶城鎮住房置換的工作思路。(4)對于城鎮建設用地。充分挖掘內部潛力，通過舊城、舊鎮改造，提高既有城鎮建設用地的利用率，積極盤活城鎮現有的土地存量，有序推進未利用土地的開發，創新土地利用模式。(5)對于“錢”的問題。在農村地區推進城鎮化，不僅需要依靠農民的自主性資金的支持，更需要地方政府資金的大量投入。據測算,農村地區推進城鎮化的政府人均投入成本僅為大中城市的三分之一左右，作為農村地區的地方政府，除充分利用中央與省級政府新型城鎮化扶持資金外，應積極探索推進城鎮化的多種融資模式，調動一切經濟與社會資源積極參與農村城鎮化。

4.順勢而為。基于科學的規劃，著力打造富有地方特色、與產業發展相融合的新型城鎮，避免“千城一面、萬鎮一孔”的尷尬局面。在產業發展方面，可結合地方特點，大力拓展農副產品深、特加工以及特色產品生產、商貿流通服務、旅游與養老服務，激發和增強城鎮的發展活力。在完善產業與基礎設施建設的同時，更加重視教育、醫療衛生、居民服務等涉及民生領域的建設與發展。[9]充分尊重和維護農民以土地為核心的財產權益，既要使得進入城鎮居住的農民當前生活水平有所提高，又能保障其長遠生計；尊重城鎮化的客觀規律，量力而行、盡力而為，避免一切不切實際的一哄而上、大拆大建。[10]充分尊重農民進入城鎮的意愿，以優美的環境吸引人、以優質的資源(包括教育、醫療、養老等資源)感召人，使城鎮化發展順應民意、因勢利導、水到渠成。

四、結 語

新型城鎮化的最終目的不僅僅在于人口集中，而在于對城鄉“經濟社會整體素質”差別的化解，把原來的“村”轉化為新型的“城”或“鄉”，實現城鄉經濟社會的協調發展、共同繁榮。[11]作為地方政府，在推進新型城鎮化進程中，既不能“缺位”，也不能“越位”、“錯位”。新型城鎮化需要政府“有形之手”和市場“無形之手”的配合，既要防止政府“閑不住手”的“過分干預”，把“好經念歪”，又要謹防“政府失靈”。[12]無疑，我國廣大農村地區新型城鎮化需要政府的推動，地方政府在戰略規劃的制定、特色產業的培植、基礎設施的投資和社會保障的跟進等方面都發揮著不可替代的作用。但完全由政府主導的“傳統城鎮化”帶來的種種弊病告誡我們：在我國農村地區推進新型城鎮化，地方政府只有定位準確、權責分明、行為規范，通過政府引導、全面參與、市場化運作，才能有序推進農村地區的新型城鎮化。對于地方政府而言，尤其要注意發揮市場在我國農村新型城鎮化推進中的積極作用，通過市場實現各種資源的有效配置，吸引各類生產要素聚集，以工業化帶動城鎮化，實現農業現代化，不斷提高農村城鎮化的質量。

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