鄭州航空港經濟綜合實驗區“制度高地”探討

方旖旎

鄭州航空港經濟綜合實驗區“制度高地”探討

方旖旎

鄭州市航空港經濟綜合實驗區的“制度高地”建設過程中，地方政府相關部門應該避免進入“政策洼地”，結合區內實際準備向“負面清單”過渡，確保制度供給的穩定性，構建規范的政企互動模式。

“制度高地”；制度創新；航空港區

一、引言

2007年，河南省委、省政府批準設立鄭州航空港；2010年，國務院正式批準設立鄭州新鄭綜合保稅區；2012年，國務院批準建立鄭州航空港經濟綜合實驗區，次年將其定位將國家級航空港綜合實驗區。自此航空港區成為鄭州市乃至河南省承接國內外產業轉移，構建中原經濟對接全球化分工的平臺。在傳統競爭優勢逐步喪失，新優勢尚在培育之中時，探討航空港區“制度高地”具有重要的實踐與理論意義。

二、試驗區的制度創新影響機制

航空港實驗區本質是制度安排的集合，其核心為通過制度創新，為經濟主體提供新型規則體系，降低經濟成本，穩定經濟預期，實現資源優化配置。在國內區域性政策制定中，當地政府承擔著制度供給的主要責任。政府主導制度創新，制度影響比較優勢，企業根據比較優勢決定經濟行為影響經濟增長，同時通過非經濟行為影響政府決策，使制度創新于己有利，形成新一輪良性循環。

（一）制度創新產生比較優勢

通常情況下，制度差異將導致各地市場結構與發展基礎差異。首先，信息不完全致使交易成本為正，制度創新有效地降低了交易過程的不確定性，減少交易主體逆向選擇與道德風險，在資源一定時，交易費用的降低意味著生產可能性邊界外移。其次，制度創新產生好的激勵機制，使個人收益接近于社會收益，使兩者避免零和或負和博弈，形成帕累托改善。再次，制度創新促進資源合理流動，使資源由非生產領域轉移至生產領域，或由低效率部門轉移至高效率部門，在未改變資源稟賦的情況下增加社會福利與產出。

（二）企業依據比較優勢確定經濟行為

制度創新使地區市場形成新的比較優勢。航空港地區地處內陸，對外開放程度較低，現有產業基礎與資源稟賦使航空港區最初只能依靠外源式產業導入，在資本與技術要素稟賦較弱，勞動力與土地資源相對富裕的前提下，導入碎化產業鏈，即引進高技術產業加工組裝環節，企業將航空港區定位為生產區域而非消費市場。配套產業缺乏使加工貿易增長，區內投資是以本土廉價資源為導向的縱向資本流入，與貿易形成互補，而加工貿易進一步擴大使企業不斷追加投資，如僅鄭州手機項目2011～2014年間累計實現投資323億元。不斷擴張的片段式技術與資本密集型產業環節引入引發“雁陣”效應，形成區內產業園，形成產業升級，其中的產業集聚效應進一步提高引入產業的比較優勢。

（三）企業根據現有制度采取非經濟行為

現有制度是政府基于其有限理性以政府福利最大化提供的制度供給，與企業利益最大化存在偏差。對此，企業將用有限資源對政府實施非經濟性行為。首先，在頒布制度前，企業通過向政府表達服務訴求形成政府服務與企業需求的匹配。但由于政府需考慮社會綜合效用，且對不同企業偏好不同，因此企業間服務訴求滿足程度將不同。如服務訴求未得到滿足，在決策出臺前，企業將通過政治行為引導政策發展方向，以獲得制度先發優勢。最后如果制度出臺與己不利時，企業將一方面拖延新制度實施，或通過其他途徑彌補新制度造成的經濟損失，兩種都使企業將生產性資源轉為非生產性資源。

三、實驗區面臨的主要制度性問題

航空港的產業集聚始于外源型，該模式顯著特點是先通過招商建立龍頭效應，以此樹立標桿后產生產業吸附效應，快速推動當地產業集聚與配套產業發展。主要弊端在于一是產業鏈引入不完整，聚集于加工制造環節，附加值低；二是外部嵌入性產業引進通常與本地經濟關聯度弱，經濟外溢性小，內生集聚效應低。

（一）傳統要素成本優勢逐步喪失

目前，航空港區征地成本約15萬元/畝：土地平整8.7萬元/百畝，燃氣與熱力管道成本約720萬元/千米，臨時道路與用電成本約210萬元/千米。從富士康項目進駐開始，鄭州市成為全省唯一連續三年人口凈流入城市，到2014年底，鄭州富士康廠區農民工含五險一金資薪為2790.1元/月，高出深圳13.56%。同時配套產業落后，使制造業物流成本增加，如生產手機所需原料由深圳運至鄭州，平均物流費用為2元/臺。

（二）主導行業缺乏核心競爭力

航空港區主導產業建立在區位優勢與勞動力優勢基礎上，盡管目前已建立高端制造、航空物流與現代服務業，但主導產業競爭力均不強。其中智能手機制造業中，盡管手機產量達1.44億部，但因企業缺少手機制造中的核心技術與發明專利，因此以貼牌模式與組裝加工為主，主要零部件均為進口，致使鄭州手機生產中加工貿易模式占據主導地位。

（三）航空物流發展支持不足

臨空經濟發展不僅需要空、路、鐵三種交通運輸模式無縫對接，也需要相匹配的物流行業與倉儲行業。盡管航空港區已建立三網聯合，但首先三個交通部門自成體系，冷鏈物流與倉儲設施不完善；其次航空港區周邊產業仍以傳統產業為主，對臨空經濟支撐有限；再次國際上諸如迪拜、仁川等國際大型航空港的貨物中轉以國際轉國際為主，而鄭州航空港一直到2014年才首次實現國際地區貨郵量超過國內地區。盡管毛發制品、鋁制品是鄭州市傳統競爭優勢產品，但鄭州僅有糧食期貨市場發展成熟，且地區糧食貿易又以國內貿易為主，大宗商品現貨交易市場空白，致使航空港區難以發展大宗商品交易，區域內大物流發展后勁不足。

（四）行政審批效率低

目前，航空港區行政審批仍沿用串聯審批制度，效率低下。開始運營前，企業通過正常渠道需要經歷十幾個環節154項審驗或審核事項。其中立項最少18個工作日，大型項目①投資超過10萬平方米或10億元。環評70天，建設用地與工程規劃10天，若涉及林地采伐或文物勘探則可能耗時1～3個月（省林業廳審批70天，國土2～3個月，文物勘探至少1個月），項目招投標1個月。與其他地區相比，審批效率低下，且模式落后。如溫州市將環評工作提前，企業項目從拿地開始進入實質審批階段，深圳市將環評改為后置，推行無紙化辦公，廈門市只要企業項目符合規劃，立即辦理規劃證。

四、改善制度性問題的對策

（一）強調實驗性，避免“政策洼地”

在當前全球經濟規則發生重大轉變、國內經濟進入新常態的背景下，鄭州航空港區將探索內陸空港經濟與國際貿易、投資對接模式，建成“制度高地”，形成可在全省范圍內復制的制度供給經驗。“制度高地”本質是制度創新，不是簡單給予企業優惠政策疊加，而是探索政府職能轉變、創新管理模式、促進貿易投資便利化，為進一步改革開放提供經驗與樣本參考，借助制度開拓企業利益空間，發掘新的經濟增長點。

（二）逐步劃清行政界限，準備向“負面清單”過渡

國際上自貿區實踐成功的主要經驗集中在“制度創新”與“政府支持”兩大方面。目前，全球已有80個國家實施“準入前國民待遇”+“負面清單管理”的投資規范。上海自貿區作為國內自貿區實踐典范，盡管也開始“負面清單管理”模式，但究其實質依然存在政府干預過多的問題。航空港實驗區作為內陸開放性實驗區，在擁有連接東西部地區樞紐的天然地理優勢同時，傳統的低成本優勢正在逐步喪失，而新的比較優勢尚未建立，因此短期內政府還不能完全放棄優惠性政策的吸引，因此不能對上海自貿區經驗簡單照搬，而應該結合區內實際，在新比較優勢形成前，政府需要進行行業培育，并在此過程中逐步減少對市場干預，進入向“負面清單”過渡的準備階段。

（三）確保制度供給的穩定性與可預期性

“制度高地”與“政策洼地”的重要區別之一在于后者是簡單的“優惠性政策”疊加，政府較易改變，不利于投資者形成穩定的制度預期。同時，對于投資者而言，盡管大量的優惠性政策能夠降低企業的經濟成本，但是糟糕的制度環境卻在不斷增加企業的實際運營成本。因此通過構建“制度高地”，形成穩定的制度預期與環境，減少企業為應對政府行為不斷消耗有限的生產性資源，鼓勵高質量、長期的資本流入，降低地區內投資波動性。

（四）規范政企互動機制

提倡政企互動，對企業利益訴求快速反應。企業位于經濟發展一線，掌握最直接與最真實的經濟信息，同時企業面臨的問題除了企業自身原因外也帶有行業特色。在航空港這一外源產業導入的經濟體系中，區內企業受國際市場波動明顯，尤其是目前出口過度集中高技術產業加工貿易，勞動力成本以及其他資源低成本優勢逐漸喪失，新競爭優勢尚在培育階段，對企業訴求快速反應不僅能夠延長地區優勢轉型時間，也能有效降低企業運營成本，吸引外資進入。同時縮小政策供給與市場實際需求偏差的重要策略之一就是增強誘致性制度供給，即增加經濟主體對制度的變更與改進。這樣一方面能夠鼓勵規范性的政企互動，使企業或者先發優勢，同時避免企業為應對不利的制度消耗自身生產性資源。

中國已有的四個自貿試驗區均不同程度推行制度創新，但鄭州航空港區因其地理位置、服務國家發展戰略以及輻射帶動周邊地區等發展地位與自貿區的差異，不能簡單照搬，需要結合航空港區實際，探討屬于航空港區自己的“制度高地”。

［1］中金公司.變革中的中國系列之二：筑巢引鳳，鄭州帶動中原崛起.http://www.ccic.com.cn.

［2］方旖旎.鄭州市對外經貿特征與對策［J］.鄭州航空工業管理學院學報，2015，（05）：24-28.

方旖旎，女，湖北黃石，博士，河南工業大學經濟貿易學院講師，研究方向：外商對華投資。

F127.1

A

1008-4428（2016）01-36-02

2015年河南省政府招標課題（2015B026），2015年河南省社會科學普及規劃項目（063）。