美國國內收入署流程再造分析與啟示

任國哲（山東省國家稅務局　山東　濟南　250002）

美國國內收入署流程再造分析與啟示

任國哲（山東省國家稅務局山東濟南250002）

1990年，邁克爾·哈默首次提出流程再造的概念，揭開了流程再造理論與實踐的序幕。始于1997年的美國國內收入署（Internal Revenue Service ,以下簡稱IRS）流程再造項目歷時10余年，完成了其史上規(guī)模最大的重組與改革，奠定了美國稅收現(xiàn)代化之路。本文在分析研究IRS流程再造項目的基礎上，結合我國深化國稅、地稅征管體制改革的背景，對稅收征管流程再造進行了創(chuàng)新思考。

一、流程再造理論簡要回顧

流程再造是指以獲取數(shù)量級的利潤業(yè)績?yōu)槟繕?，對管理機構和跨職能工作流程進行重新設計，手段多以信息技術為主。其特點主要體現(xiàn)為四個方面：一是聚焦流程。流程再造強調“流程”這一核心概念，作為“為實現(xiàn)既定的業(yè)務成果而需履行的邏輯相關的一系列任務”，一個流程要將結構、投入、產出、用戶和所有者等各部分有機結合起來，形成內外工作流,具體包括核心、支撐、管理以及內部流轉。二是強調激進。流程再造試圖由強調成本控制轉為致力于提高質量和滿足用戶需求。這樣一來就會涉及大規(guī)模、革命性的組織再造，要求打破原有的管理流程，引入新的組織結構、流程以及管理方式，設計全新的流程。三是依托信息技術。流程再造最具有代表性的特點是運用信息技術支持新的工作方式。四是要求組織變革。流程再造的結果是變化，成功實施流程再造要求發(fā)生根本性的組織變革，具體體現(xiàn)在組織結構、文化和管理過程等諸多方面。

二、美國IRS流程再造項目分析

流程再造理論在出現(xiàn)之初便得到企業(yè)界非常積極的響應，許多企業(yè)都開展了流程再造項目,并取得了一定意義上的成功。20世紀80年代以來，西方發(fā)達國家逐步在公共管理和政府部門推進流程再造，探索以持續(xù)改進的管理流程帶動機構重組變革。在稅務管理領域，美國IRS流程再造項目無疑是其中濃墨重彩的一筆。

（一）項目背景

1.外部環(huán)境壓力。20世紀80年代，美國公眾對于IRS整體形象的評價和其他政府部門總體相當，但到了90年代，其他公共部門大幅度改善了自身的公眾形象，而IRS卻是每況愈下，形成巨大反差。來自納稅人的抱怨與不滿對美國國會造成了越來越大的壓力，他們要求對IRS進行徹底的重組與改革。

2.內部管理弊端。IRS內部原有的運作模式多年沉積的弊端不斷顯現(xiàn)。1998年之前，全國共設置33個區(qū)域局和10個服務中心，其中每個部門必須對所轄區(qū)域內所有納稅人進行管理，每個納稅人必須同時與區(qū)域局和服務中心打交道。在實踐過程中，職能交叉和機構重疊問題凸顯，43個部門共同承擔3類征管職能和4個計算機操作系統(tǒng)，同時面向從個人到企業(yè)所有類型的納稅人，效率較低。此外，這些執(zhí)行部門由IRS總部和4個大區(qū)局負責管理，層級繁多，從基層工作人員到總部的副局長之間共有8個中間層級。

（二）項目實施

1998年7月22日，克林頓總統(tǒng)簽署IRS重組與改革法案，在戰(zhàn)略規(guī)劃、戰(zhàn)略目標、指導原則、組織機構、流程重組、系統(tǒng)優(yōu)化、平衡績效等諸多方面進行了一系列的重組與改革。

1.轉變治稅思想。組織愿景由“以最低成本征收適度的稅款，盡最大努力確立公正、公平、高效的社會形象”，全新詮釋為“幫助納稅人理解并主動遵從稅法，采取對所有納稅人公正、公平的執(zhí)法方式來提供頂級水準的服務”。

2.確立戰(zhàn)略目標。第一個目標是服務好每一名納稅人。充分考慮納稅人的權益，提供優(yōu)質高效的最佳服務；第二個目標是服務好全體納稅人。對所有納稅人都要一視同仁，公平、公正地執(zhí)法，堅決防止偷逃稅款者侵害主動遵從者的利益，對于那些不能夠自覺履行納稅義務的納稅人，充分運用執(zhí)法權追繳稅款；第三個目標是通過高質量的工作環(huán)境來提高效率。IRS不僅要提供最好的服務給納稅人，還要以最少的資源來實現(xiàn)這一目標。

3.制定指導原則。具體包括從納稅人的觀點和角度預防和解決問題；使各層級管理人員具備足夠的知識、能力和職權來履行責任；整合各個層級的績效評價系統(tǒng)；鼓勵員工之間公開誠實的相互溝通；堅持公正原則。

4.重組組織架構。IRS將納稅人劃分為大企業(yè)、小企業(yè)、個人和免稅機構四種類型，根據其不同需求對組織機構進行了重新設置，以取代傳統(tǒng)的總部、大區(qū)和區(qū)域的三層組織結構。重組后的架構分為兩層：一層是聯(lián)邦總部和支持輔助部門，第二層是4個業(yè)務局，分別是大中型企業(yè)局、小企業(yè)局、工資和投資收益局和政府及其他免稅組織局，每個局都負責為特定的納稅人群體提供全程服務和承擔全部的管理責任，并按照自身不同特點構建各自的組織模式。為了從外部監(jiān)督IRS的整體運行，國會專門建立了獨立的監(jiān)督委員會，負責監(jiān)督IRS的管理、執(zhí)行和相關法律適用工作。

5.重構征管流程。建立在分類管理基礎上的IRS重組之后，各業(yè)務局結合自身特點設立內部機構，并進行了業(yè)務流程再造。下面以工資和投資收益局和大中型企業(yè)局為例說明。

（1）工資和投資收益局。由于主要面向個體納稅人，稅法遵從情況較好，其工作重點是為納稅人提供前瞻性的輔導和宣傳，通過分析納稅人的需求以便更有效地幫助他們遵從稅法。基于申報前、申報中和申報后的業(yè)務流程，設置相對應的組織機構：溝通輔導部門(CARE)、納稅人財務服務部門(CAS)和納稅遵從部門，涵蓋了與納稅人接觸的整個環(huán)節(jié)，便于為不同的納稅群體提供個性化服務。

（2）大中型企業(yè)局。由于面對的大多是總資產在1 000萬美元以上的公司，自身業(yè)務和適用的稅法條款都非常復雜，加之濫用避稅交易的行為時有發(fā)生，因此其工作重點放在稅法遵從方面，日常工作以審計和檢查為主，甚至會采取常年實地辦公的操作模式。圍繞“項目規(guī)劃-實施檢查-質量控制”檢查工作流程，按照行業(yè)設置一線操作部門，高度重視專家智力支持，并設立律師辦事處。

6.更新信息系統(tǒng)。制定信息技術現(xiàn)代化藍圖，借助新的計算機技術，對原征收系統(tǒng)（COF）進行自動化改革，建成全新的自動征收系統(tǒng)（ACS）。通過更新信息系統(tǒng)，最大限度地協(xié)助稅務人員服務好納稅人，強化依法繳稅和依法收稅，并向無紙化稅收過渡，保護個人隱私，降低運行成本，最終實現(xiàn)向以服務納稅人為中心的現(xiàn)代服務體系的成功轉型。

（三）項目啟示

IRS流程再造項目是對流程再造理論的完美詮釋，其成功經驗可以歸納為“四個堅持”：

1.堅持流程引領推動業(yè)務與技術融合。流程再造理論強調流程管理。IRS流程再造項目歷時十余年，始終堅持突出“流程”這一核心概念，根據既定的組織愿景和戰(zhàn)略目標，打破原有的管理流程，通過大規(guī)模、革命性的組織再造，引入新的組織結構、流程以及管理方式。在運用信息技術支持新的工作方式的過程中，堅持業(yè)務與技術相促相融，逐步將以征管業(yè)務為中心的傳統(tǒng)業(yè)務系統(tǒng)組織架構轉型為以服務納稅人為中心的現(xiàn)代服務體系，從而推進稅收征管現(xiàn)代化。

2.堅持運用分類管理的治稅模式。提高稅收征管效能、建立現(xiàn)代化征管體系的前提是實現(xiàn)稅收管理的專業(yè)化，而管理專業(yè)化離不開對納稅人實行分類管理。IRS將全國納稅人分成了四個群體，并相應地成立4個業(yè)務局進行管理。4個業(yè)務局專注于自己的業(yè)務領域，發(fā)揮專業(yè)化優(yōu)勢，在各自領域內主動采取各種措施來達成總體戰(zhàn)略目標。這樣一來，IRS總部能夠集中精力為各業(yè)務局規(guī)劃戰(zhàn)略并實施監(jiān)督考核，避免陷入瑣碎的日常性事務。

3.堅持分權制約的權力配置理念。IRS機構設置始終體現(xiàn)了分權制約的權力制衡思想。在內部，基本業(yè)務操作部門有4個職責清晰、完全獨立運作的專業(yè)局和犯罪調查局，支持與輔助職能，如人事、財務、后勤等部門與之完全分開，在全國范圍內統(tǒng)一運作。涉及納稅人權利保護、爭議解決等事務，也是獨立運作，直接對局長負責，完全不受實際操作與輔助部門影響。在外部，有國會、總統(tǒng)、財政部等專門業(yè)務部門對IRS工作進行監(jiān)督管理，定期審計，還有大量的社會組織充當著利益相關者的角色。正是在這樣的權力配置結構之下，內部員工的防范管理、外部稅法的剛性遵從得以充分保證。

4.堅持增強第三方信息獲取能力。在美國，每年3月底、4月初金融機構都要按照納稅人稅號列出每年的利息、股息等收入明細表，一方面郵遞給納稅人，另一方面通過計算機聯(lián)網傳遞給IRS。所有雇傭單位必須將員工的薪金情況于每年的報稅季節(jié)報送IRS。在汽車銷售企業(yè)，購買者支付的現(xiàn)金數(shù)額超過10 000美元的，必須向IRS報告，在其他商業(yè)交易中，只要是將商品賣給個體經營者的商家也需將相關信息報送IRS，等等。此外，IRS還可以從多種渠道獲取第三方信息，如社會安全局、人口普查局、環(huán)境保護署、就業(yè)局、州證照管理局、州零售商業(yè)登錄名單、州長辦公室、就業(yè)委員會、交通局、電話簿、征信中心等。第三方信息對于IRS開展稅收征管發(fā)揮了不可限量的作用，對于增強納稅人的自覺遵從意識也起到極大的威懾作用。

三、深化國稅、地稅征管體制改革背景下征管流程再造的創(chuàng)新思考

在全面深化改革的背景下，IRS流程再造項目為我國創(chuàng)新完善稅收征管體制提供了有益的借鑒。結合當前稅收征管工作現(xiàn)狀，深化稅收征管體制改革的總體思路應以落實國稅、地稅深化征管體制改革方案為契機，以流程為引領，以風險為導向，以分類分級專業(yè)化管理為基礎，以信息技術為依托，積極構建“大征管”、“大服務”、“大數(shù)據”工作格局，整合稅收征管資源，優(yōu)化基層職能配置，完善稅收征管體制，實現(xiàn)稅收征管現(xiàn)代化。

（一）改進征管流程，進行專業(yè)化管理，構建“大征管”格局

進一步完善分級分類管理模式，加強大企業(yè)稅收管理, 提升中小稅源分類管理水平,創(chuàng)新個體工商戶及零散稅源征管方式，推動對新興業(yè)態(tài)、新型商業(yè)模式的稅收管理。以流程為導向，實施稅收征管業(yè)務重組，再造征管業(yè)務流程，打破部門、層級之間稅收征管活動中的流程壁壘，進行跨部門、跨層級、跨崗位的業(yè)務流程整合和重組，有效解決稅務機關對納稅人管理多頭核查、檢查和信息重復采集等弊端。建立符合分類分級管理的稅源管理崗責體系，把有限的征管資源優(yōu)先用于風險大的納稅人，確保征管流程再造有效落地。

（二）促進納稅遵從，滿足納稅人多元化需求，構建“大服務”格局

創(chuàng)新完善“互聯(lián)網+納稅服務”新舉措，拓展“網上辦稅服務廳”功能及應用，深化應用“移動辦稅”平臺，為納稅人提供足不出戶的服務。大力推進涉稅業(yè)務“同城通辦”，消除屬地管理辦稅屏障，滿足納稅人方便、快捷、經濟、高效的辦稅需求。推動“12366”呼叫中心建設，為納稅人提供能聽、能問、能看、能查、能約、能辦的“六能”型服務。深化國稅、地稅合作，整合納稅服務資源，并借助社會力量加強政策宣傳，拓展社會化辦稅渠道，方便偏遠納稅人、零散納稅人辦稅。以優(yōu)化整合的服務流程，切實解決納稅人多頭跑、多次跑等問題，不斷提升納稅人滿意度的同時，進一步提高稅法遵從度。

（三）應用現(xiàn)代信息技術，聚合涉稅信息資源，構建“大數(shù)據”格局

注重信息技術與業(yè)務流程相互融合，以信息技術激活新的工作流程，實現(xiàn)業(yè)務技術同步提升。不斷提高自身信息化手段與外部涉稅信息獲取能力。深化涉稅信息分析應用，充分運用系統(tǒng)內部稅收征管數(shù)據與第三方涉稅信息，深入開展稅收經濟、政策效應、稅收風險、征管質效等多維度分析，有效反映稅收征管和納稅服務工作水平，為增強決策的準確性提供依據。依托“互聯(lián)網+稅務”行動計劃，推動涉稅信息互聯(lián)互通應用平臺建設，實現(xiàn)涉稅數(shù)據共享。

（四）科學設置組織機構，優(yōu)化資源配置，推進組織體系專業(yè)化、扁平化

適應風險導向下實施稅源分類分級管理的要求，按照專業(yè)化、扁平化原則科學設置組織機構。根據納稅人類型或職能設置內設機構，不受行政區(qū)域限制。提升重要事項的管理層級，將人、財、物等資源更多地配置到結構復雜、收入高、風險大的征管領域。特別是要推進基層征管職能轉變，進一步減少管理層級，實施集約化管理，將分散的資源整合為“一體”，提高基層服務與征管水平，有效緩解稅源管理力量不足、分布不均等問題。

責任編輯：高仲芳