成品油消費稅改革應分兩步走

○ 文／余 輝

成品油消費稅改革應分兩步走

○ 文／余 輝

我國成品油消費稅改革方案要采取“先完善現行稅制，再構建多環節征收”的兩步走策略。

●低油價時期上調稅費，能夠優化能源消費結構。　　　　　　　　　　　　　　　　　攝影/李文明 李文燕

2016年成品油零售價調整陷入“六連停”，4月27日是今年的首次上漲。然而，國內成品油定價機制設置40美元/桶的“地板價”以來，關于消費稅上調的傳聞就一直沒有停止過。市場消息稱，調稅或將成為打破零售價停調僵局的突破口。低油價時期上調稅費，能夠起優化能源消費結構的作用。另外，從宏觀財稅的角度看，現階段也是成品油消費稅的最佳調整窗口期。但筆者認為，當前成品油稅制仍需完善，盲目上調并不可取。由此，本文圍繞我國當前成品油消費稅改革最具代表性的四種方案，分析這四種稅改方案各自的優劣及對油品銷售企業的影響。

現行成品油消費稅有其局限性

我國早在2009年1月1日起實行了《關于實施成品油價格和稅費改革的通知》，主要內容有確定了七個稅目進行征稅；取消公路養路費等六項收費規定；提高現行成品油消費稅單位稅額，以加征的成品油消費稅替代上述六項費用。此后，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要“調整消費稅征收范圍、環節、稅率，把高耗能高污染產品及部分高檔消費品納入征收范圍”。2014年6月30日中共中央政治局審議通過的《深化財稅體制改革總體方案》，指出了未來稅制改革的重點是“六稅一清”，消費稅改革是其中之一。

在市場方面，受國際原油供過于求的綜合影響，2014年底開始國內油價遭遇空前的“十三連跌”，同時我國霧霾等環境問題引起了人們的高度關注。政府借助此次窗口期，于2014 年11 月28 日、2014年12月22日和2015年1月13日三次上調了成品油消費稅的稅額水平，對于理順成品油價格機制、規范稅費收入、促進節能減排、治理大氣污染等方面起到了重要作用。

然而，現行成品油消費稅還有其局限性。我國成品油消費稅制度存在與現行經濟體制和形勢不相適應的情況。比如，現行成品油消費稅征稅環節為生產、委托加工和進口三個環節，這主要是出于方便稅收征管和當時征管水平較低的考慮。然而，稅收征管鏈條過于簡易，單一的征稅環節會導致不同渠道生產的成品油進入市場時銷售價格不同，從而造成競爭起點不同。部分煉油企業在利益驅動下通過“變票”、“洗油”等手段逃避稅收，從而使市場上部分成品油的價格不含消費稅，導致成品油市場的混亂，稅基侵蝕，不利于稅收征管。還有新增成品油消費稅替代養路費的理論缺陷，非道路用油返還不到位，中央政府與地方政府利益分配不當等問題較為突出。由此，推進成品油消費稅改革才是目前我國完善消費稅制的重點內容。

四種改革方案各有優劣

新時期財稅體制改革背景下，關于我國成品油消費稅改革的方案，眾說紛紜。總結起來主要有四種方案，現逐一分析優、劣及其影響。

方案一：在煉廠和批發環節征收（出圈征收）

此方案將不再沿用現行成品油消費稅單一環節征稅政策，改為在煉廠和批發環節征收，實現征收環節的后延。在征收范圍方面，對可替代的液態石油產品一并征稅，打造全面覆蓋的稅收征管網絡，切實促進不同液態石油產品之間的橫向稅收公平，使稅收征管實現全面堵漏、不留死角。在稅率設計方面仍實行從量定額計稅，以有效避免油價波動所導致的“助漲助跌”和稅收政策的順周期調節問題。同時，將成品油消費稅由中央稅改為中央與地方共享稅，有利于提高地方征管的積極性。此外，規定在煉廠和具有批發資質的企業（圈內）間銷售不征消費稅，圈內企業對外銷售則一律征稅。

優點：提高地方征管的積極性；在一定程度上促進了消費稅在各地的公平分配；稅收收入穩定。

缺點：納稅人數量大幅擴大，征管難度加大；大規模批發資質認定不適應國家當前著力強調的簡政放權改革要求；逃避稅行為加劇，稅收流失隱患增加。

影響：批發環節征稅后，一方面使用化工原料添加劑調和生產油品（調和油）的企業，銷售成本增加，銷量必然下降，有利于成品油市場的凈化，保護行業參與者與消費者的切身利益。另一方面政府對批發資質的認證會更加嚴格，對目前市場上一些無批發資質但從事油品批發銷售的單位帶來沖擊，進一步凈化成品油銷售市場。此外，稅收分配關系上改革后，地方稅收增加，地方政府對于油品銷售企業的扶持力度將增大。

方案二：多環節、全覆蓋、從量定額計稅（多環節征收）

此方案將征收環節由單一環節改為多環節征收，在征收范圍上實行全面覆蓋，且繼續實行從量定額計稅。其中，多環節是對煉廠和批發企業（圈內）從量定額計稅，全覆蓋是指對包括汽油、柴油、燃料油等所有可替代液體化工產品統一課稅。將各環節的企業分為圈內企業和圈外企業。煉廠作為生產企業將汽油賣給批發商時，征收1088元/噸的消費稅，各批發商在圈內即使不斷地內部轉讓亦無須繳納消費稅。因為這一環節很難界定。一旦批發商將汽油賣給圈外企業，就要開具1388元/噸的銷項專用發票，由于進項稅額為1088元/噸，經抵扣應納300元/噸的消費稅。這樣一來，就實現了成品油消費稅的多環節征收，有助于保證稅制改革的平穩推進。

優點：在煉廠和批發企業之間構建起了稅收稽核關系，有助于減少稅收漏洞；實現多環節征收，有助于保證稅制改革的平穩推進；充分調動中央與地方稅收征管的兩個積極性；促進稅收收入在地區間的公平分配；有助于保證稅收規模，穩定稅負。

現行成品油消費稅稅收征管鏈條過于簡易，導致不同渠道生產的成品油進入市場時銷售價格不同，從而造成競爭起點不同。

缺點：大規模批發資質認定不適應國家當前著力強調的簡政放權改革要求；征管成本增加； 增加了財政體制運行的復雜性，對中央財政部門的管理提出了更高的要求。

影響：與“出圈征收”方案的影響是一樣的。一方面會讓化工原料添加劑調和生產油品的企業，銷量下降。另一方面政府對批發資質的認證會更加嚴格，進一步凈化成品油銷售市場。此外，地方政府對于油品銷售企業的扶持力度將增大。

方案三：全環節、全覆蓋、從價定率計稅（全環節征收）

該方案規定從煉廠至銷售全環節征收，借鑒增值稅征收經驗，以進抵銷、層層抵扣；在稅率設計方面，借鑒2011年來我國資源稅對原油、天然氣等從量轉向從價征收、以及2014 年煤炭資源稅的從價計征改革經驗，實現成品油消費稅的從價征收，使成品油消費稅與油價掛鉤，反映市場供求，能夠更好地向消費者傳遞價格信號，發揮價格機制的杠桿作用，調節國內成品油市場。此外，成品油消費稅由中央稅改為中央與地方共享稅，在一定程度上可緩解成品油消費地與稅收實現地之間的稅源背離矛盾，促進稅收收入在地區間的公平分配。

優點：與國家簡政放權改革保持一致；建立了層層稽核的征管體制，降低了監管難度；充分調動中央與地方稅收征管的兩個積極性；在一定程度上緩解了消費地與稅收實現地之間的背離，促進稅收收入在地區間的公平分配。

缺點：在穩定稅負的前提下，稅收波動劇烈；在穩定稅負的前提下，稅收收入浮動范圍大。

影響：除與“出圈征收”方案和“多環節征收”方案會產生同樣的影響之外，在一定程度上增加了油品銷售企業的資金占用。再加上消費者直面部分消費稅，使其消費行為更加理智，或對油品銷量造成一定影響。

方案四：零售環節征稅（零售環節征收）

該方案不同于上述三種方案，嘗試將成品油消費稅在零售環節征收，充分發揮消費稅的消費引導作用，真正實現消費稅的立法意圖。在稅率設計方面，仍繼續實行從量定額征收，源頭扣繳，更好地發揮成品油消費稅對消費的引導作用。成品油消費稅由中央稅改為中央與地方共享稅，以提高地方征管的積極性。

●供圖/CFP

優點：充分發揮消費稅的消費引導作用，真正實現消費稅的立法意圖；充分調動地方稅收征管的積極性；可從根本上緩解成品油消費地與稅收實現地之間的背離，促進稅收收入在地區間的公平分配；減少煉廠資金占用。

缺點：納稅主體數量急劇增加，極大地增加征管難度，可行性差；稅收流失將非常嚴重，加劇不同市場主體之間的不公平競爭。

影響：一方面稅收分配關系上改革后地方稅收增加，地方政府對于油品銷售企業的扶持力度將增大。另一方面，一般消費者并不明白目前油價所包含較高的稅費，認為兩桶油壟斷市場、獲取暴利，造成油價虛高，將消費稅呈現在消費者面前有利于恢復銷售企業被曲解的企業形象。此外，大大增加了油品銷售企業的資金占用。還有一點不容忽視，會讓使用化工原料添加劑調和生產油品（俗稱調和油）的企業，生產成本進一步降低，但偷逃稅可操作空間較大，將有更多劣質油流入市場，對正規行業參與者及消費者的切身利益會造成更大損害。

采取兩步走策略

在當前的法制、社會誠信、市場監管環境下，結合稅收收入穩定性、中央與地方關系、市場公平競爭、對成品油銷售領域影響以及征管成本等因素，發現零售環節征收方案可操作性較差；出圈征收方案行政色彩濃厚，弊大于利；全環節征收方案稅收收入波動過于劇烈，有違稅收收入穩定的基本原則；多環節征收方案既在煉廠和批發企業之間構建起稅收稽核關系，又有助于減少稅收漏洞、遏制稅收流失，可保證稅收收入的穩定性。

千差萬別的梯度發展國情決定了我國的經濟增長必須是“包容性增長”，尋找不同利益主體、不同發展階段過程中的“最大公約數”是改革的重要原則，建議采取“先完善現行稅制，再構建多環節征收”的兩步走策略，在現行成品油消費稅征管機制未完善之前，不宜推出新的改革方案。

znzhouzhixia@163.com

責任編輯：周志霞