金融法價值目標下的民間金融監管邊界

陳星宇

（中國政法大學 民商經濟法學院，北京 100088）

金融法價值目標下的民間金融監管邊界

陳星宇

（中國政法大學 民商經濟法學院，北京 100088）

當前，我國金融業發展步入新常態，在正規金融之外，民間金融經歷了從金融抑制到逐步放松的產生和發展過程。在這一過程中，民間金融形式不斷創新，尤其是互聯網技術的應用，使得民間金融的資金規模和影響范圍急劇擴大，同時也滋生了諸多的風險隱患甚至爆發了多起危機性事件。為了控制金融風險，維護社會秩序，將民間金融納入監管已是必然，而如何界定監管的邊界便成為了首先要厘清的問題。本文以金融法價值目標為理論基礎，從金融自由、金融效率、金融權利公平、金融安全及秩序的角度出發，闡述了如何整合各項價值目標以明確民間金融的監管邊界。

民間金融；監管邊界；價值目標

近年來，我國民間金融發展迅猛，資金規模急劇擴張，但其隱含的風險也在逐漸暴露，如何對民間金融予以監管，引導其規范化發展受到了社會各界的廣泛關注。我國金融綜合改革試驗區的建立，也在實踐中對民間金融的規范化發展進行了探索，比如《溫州金融綜合改革實施細則》中規定了建立健全民間融資監測體系，形成民間融資綜合利率指數“溫州指數”，做好民間融資動態跟蹤和風險預警等具體內容。2014年3月1日，我國第一部金融地方性法規《溫州市民間融資管理條例》正式實施，該項條例不僅彌補了民間金融在監管規定上的缺失，同時也明示了民間借貸的合法化。國務院法制辦2015年8月12日發布的《非存款類放貸組織條例（征求意見稿）》中規定了對放貸業務實施許可制度，并明確了非存款類放貸組織的法律地位及市場準入資格等內容，初步體現了對小貸公司及其他非存款類放貸組織的監管規則。此外，央行正在起草的《放貸人條例》對民間借貸行為進行全面規范，保障民間借貸在信貸市場中的合法地位。這些規范性文件體現了我國對民間金融監管所采取的積極措施，而隨著民間金融的進一步發展，如何在發揮好民間金融服務實體經濟作用的同時保障其規范化運行，必須依托于對民間金融有效、合理的監管。

一、問題的提出

何為民間金融是學界爭議已久的問題，主要觀點包括從所有制關系、經營關系、登記關系、金融監管等角度對其進行界定。 目前，大多數學者的觀點是以金融監管為標準來界定民間金融，認為民間金融是指沒有納入政府金融監管體系的金融機構及其活動。但是，為了保障民間金融規范化運行，防止其引發危機性事件，必然需要對某些特定情形下的民間金融予以合理的監管，存在部分民間金融納入監管的情形。因此，以金融監管為標準來界定民間金融的范疇并不合理。民間金融至今仍沒有形成統一的定義，究其原因，主要是由于民間金融這一概念的邊界在不斷地變化、拓展，尤其是互聯網金融這一新型金融形式的盛行，更使得民間金融有了不斷創新的存在或組織形式，甚至有可能向正規金融轉化，而對于一個處于發展變化中的事物，很難在一個特定的時期劃定一個非常明確的標準予以界定。就我國民間金融的實際情況來看，它應該是指由除合法準入金融機構之外的所有其他社會主體實施的金融行為。

由于民間金融產生于正規金融之外的“灰色地帶”，對“民間金融合法化”的討論自然成為了學界對民間金融研究的起點。目前就這一問題的討論已基本達成共識，不僅大多數的學者認為應給予民間金融合理地位并發展民間金融，而且在我國相關立法的層面上也體現了對民間金融規范化發展的支持。民間金融的最大特點在于它對市場需求更加敏感，可以彌補正規金融供給不足的資本缺口，很好地迎合我國當前金融環境的現實需求。金融的變革使得我國存款量下降，社會閑置資金存量大，資金運作的需求增加，從而為民間金融提供了成長的土壤。民間金融的發展，不僅為我國金融創新提供了動力，而且逐步打破了傳統銀行對金融市場壟斷的格局。但是，相較于正規金融，民間金融游離于金融監管之外，缺乏有效的法律機制予以約束，加之我國民間金融形式不斷創新以及互聯網技術的應用，民間金融早已不再是傳統意義上僅限于私人之間，不涉及公共利益的民間融資行為，其輻射范圍和潛在風險要比傳統民間金融大得多。近年來，我國民間金融在快速發展中造成了一些區域性金融風波，給社會秩序和金融安全帶來了一定的沖擊，如陜西神木民間借貸崩盤、鄂爾多斯集資事件、溫州老板的“跑路潮”、e租寶非法集資等不勝枚舉。由于我國金融市場不夠完善，市場機制不成熟，不能完全由市場來引導民間金融的運行與發展，為了有效控制風險，促進民間金融規范化發展，需要監管的介入，但是并非所有的民間金融都要納入監管范疇，監管必須有一個邊界，否則無法發揮市場機制的調節作用。因此，明確民間金融的監管邊界是非常重要的。

二、金融法的價值目標

每一種法律都追求一種或數種價值，并且在社會發展的每個階段和每個特定時期，總有一種價值處于首要地位，其他價值屬于次要地位。 金融監管的法價值目標同樣也受特定的社會時期和經濟發展情況所約束和影響。金融法的價值目標主要包括金融自由、金融效率、金融權利公平、金融秩序、金融安全，不同的價值目標之間也存在著一定的沖突。解決價值目標沖突，是如何規范民間金融的關鍵所在，也是明確民間金融的監管邊界的關鍵所在。

1、 金融自由

自由是康德的法哲學核心，正義就是自由，法律的價值在于確保人類依其意愿進行選擇的自由意志。洛克更是將自由作為法的首要價值，認為法不是廢除或限制自由，而是保護和擴大自由，具體體現在金融領域就是保障自由的金融權利。金融自由是金融資源優化配置的重要動力，因而是金融法律制度包括監管制度的基本價值取向之一。在金融抑制政策的影響下，我國對民間金融的監管經歷了從絕對禁止、較為寬松到嚴格管制再到放松監管的過程，整體來說我國對民間金融主要以管制為中心，這很大程度上限制了市場在資源配置中的重要作用。金融立法價值取向仍是維護金融的國家壟斷地位，其立法目標過于注重國家金融安全與穩定，忽視了對金融市場經濟的平等主體地位和自由競爭機制的維護。 但是，法律不能消滅市場，監管制度不能阻擋民間金融發展的內在規律和社會的現實需求。市場化是實現金融自由的途徑，賦予民間金融自由就必然要求法律予以最小限度的干涉。

2、 金融效率

效率作為一種法律價值而被確立，是源于法經濟學理論的發展。波斯納認為，正義的本身就包含了對效率的追求。法律對權利的界定應該遵循效率原則，以效率最大化這一價值標準對法律的制定和實施過程進行檢驗和評價。效率是經濟活動所追求的價值，金融作為經濟的重要組成部分，金融效率自然也是其追求的基本價值目標。在金融監管領域，效率是指在實現金融監管目標的過程中，消耗監管成本與金融效益的比較或評價，目的是以最低的金融成本實現金融資源的最佳配置。 對民間金融的嚴格監管，必然會增加金融市場運行的交易成本，限制主體的自由融資和投資選擇權，阻礙社會資金的流動性，資本運作效益低，從而降低整體金融效率，難以實現金融資源的優化配置。

3、 金融權利公平

羅爾斯強調：“公平是基本權利與義務的平等分配，正義就是能夠保障每個人最大限度的同等自由和權利的法律”。德沃金認為，財富不可均分，但個人借以創造財富的資源應當平等分配，使每個人得到近乎“均等”的資源。 參與金融市場活動，獲取金融資源是市場主體的基本權利，在金融監管中，也應保障金融資源公平的配置。在我國，國有正規金融掌握著大部分的資金資源，形成了正規金融機構壟斷金融市場的局面，金融立法維護國家壟斷地位，沒有賦予市場主體平等的金融權利。我國的金融監管注重金融安全和效率，缺乏對金融業公平競爭和市場主體平等融資權利的保護，從而造成了正規金融機構與民間金融的發展不均衡，中小企業融資難，社會資金缺乏合適的投資渠道等一系列問題。創新是打破壟斷的利器，我國民間金融的不斷創新與發展對打破目前國家金融壟斷產生了很大的影響，但民間金融仍沒有獲得法律意義上的公平。

4、 金融安全與秩序

博登海默認為，安全有助于使人們享有諸如生命、財產、平等和自由等其他價值的穩定化并盡可能的持續下去。 安全的理念貫穿了所有的法律法規的制定，也是金融監管法的核心價值。金融安全是經濟安全的核心，秩序又是金融市場安全的要求，良好的金融秩序可以有效的規范金融行為、防范金融風險，維護社會穩定，進而保證整體的金融安全。我國側重于通過法律手段來實現對金融市場的監督管理，確保金融機構在法定范圍內規范運作，保障金融體系的安全穩定，這也直接決定了我國對民間金融的高強度監管措施。金融的監管范圍不局限于正規金融，而必須是所有事實上的金融機構和金融業務，只有它們都能夠按照法規多要求的秩序運行，才可能保證整體社會具有良好的金融秩序。民間金融是金融創新的動力，在創新的同時也帶來了許多新型的金融風險，如何認識和處理這些新型的金融風險，是實現對民間金融有效監管的關鍵所在。

三、價值平衡下的民間金融監管邊界

金融監管在不同的歷史時期和經濟發展情況下有不同的價值目標，在自由競爭時期只有在市場機制無法發揮作用時，才需要政府的監管；而在金融管制時期，監管的重心是防范風險。 如上文所述，民間金融是一個不斷發展變化的范疇，很難在一個特定的時期劃定一個明確的標準予以界定，也不能以過去的價值為基礎來對其進行規范，新的事物需要在其所處的現實環境中尋求自身的價值目標。任何的法律制定和實施都離不開特定的現實環境，離開了具體的現實環境職能是空談。 因此，民間金融的監管目標要立足于我國當前經濟社會發展的現實情況以及綜合金融環境來予以確定。價值目標作為法律制度的基本要素，體現了法律規制的立法價值取向， 而實現特定的價值目標也正是監管所要達到的目的。法的價值目標具有多元性，各價值目標之間存在著促進、抑制和沖突，如何平衡這些價值目標是明確民間金融監管邊界的關鍵。金融監管是國家干預金融市場的重要手段，國家干預市場的價值目標直接影響監管的合理性。民間金融監管的法律規范具有滯后性，無法完全適應金融業發展的需要及實際情況的變化。因此，合理的民間金融的監管邊界應根據特定發展時期的實際情況進行調整，通過平衡和協調各金融法的價值目標來明確當下我國民間金融的監管邊界。

1、以“安全與秩序”為前提的監管邊界

維護金融秩序，保證金融安全是金融監管所公認的目標，也是民間金融監管的基本價值追求，因而需要法律對民間金融進行一定的監管，但法對民間金融的監管應在一定的合理邊界之內，如果超出這一界限，將會產生法的負效應?；诮鹑诎踩c秩序的考慮而對民間金融實施的嚴格管制，會使得諸如民間高利貸的違規民間金融越來越盛行，加大了資金融通交易成本，使得整體金融效率下降，甚至會使監管處于高度緊張狀態，造成監管疲勞導致監管失效；而以金融自由和效率為目標的過度寬松的監管，難以保證民間金融的規范運行，并且會增加民間金融的風險，容易引發危機性事件甚至是金融犯罪。

金融安全強調金融秩序的建立和維持，對金融自由和效率會產生一定程度的限制?？梢?，金融安全、秩序與金融自由、效率存在著沖突關系，而如何調節這些沖突，應以整體金融利益為原則，不能以普遍的金融自由和效率的損失來換取金融市場的安全和秩序，也不能以金融安全為代價保證金融自由和效率的實現。本文認為，首先應承認民間金融在促進整體金融自由和效率的積極作用，不能先入為主的認為民間金融的存在只會擾亂正常的金融秩序。其次，應在不促發系統性金融風險的前提下，放松部分符合市場發展規律和需求的民間金融的監管，發揮民間金融在金融市場資源配置中的作用，加強民商法在調整民間金融法律關系的作用。最后，對于經營客戶資金達到一定的規模，構成實質上的“金融機構”的民間金融機構要進行監管，因為這種機構已經具有了產生系統性金融風險的可能性，為了保證整體金融的安全與秩序，必須予以嚴格的監管。

2、以“效率優先，兼顧公平”為原則的監管邊界

法學理論中的比例原則提倡整合理念，強調一種優先的價值不超過必要程度，兼顧其他價值追求，提倡多種價值的協調共存。 效率是市場經濟所追求的重要目標，金融作為市場經濟的主要組成部分，金融業的效率低下，會影響整個經濟的效率，因而對金融行為的監管必須講求效率?？扑拐J為，合法權利的初始界定會對經濟制度運行的效率產生影響，權利調整會比其他安排產生更多的價值。提倡效率并不是要放棄公平，將經濟法的“效率優先，兼顧公平”應用于金融監管中，可以平衡金融效率和金融權利公平的價目標。

對民間金融予以嚴格的管制，不僅阻礙民間金融的發展，而且維護了正規金融的壟斷地位，對民間金融形成了不公平的競爭，使得整體的金融效率下降，損害了市場主體平等的金融權利。放松對民間金融的監管會沖擊正規金融的壟斷地位，促進了金融權利公平的實現，有利于增強金融市場活力，提升金融效率，但是，與此同時正規金融由于受到監管體制和業務規范的約束，無法像民間金融那樣創新經營業務、自由作出投資決策，加之民間金融的監管套利行為的存在，在一定程度上會對正規金融的運營帶來消極影響。金融效率與公平價值目標的平衡也應以整體金融利益為基礎，在保證效率優先的情況下，兼顧公平，在風險可控的前提下，對有利于促進整體金融效率提高的民間金融行為要給予其一定的發展空間和自由，但是對效率的追求不能損害正規金融的合理權益，要逐步對正規金融和民間金融的同類業務實施統一的監管標準，防止民間金融的監管套利行為，保障整體的金融權利公平，促進民間金融規范化運行以及與正規金融的融合。

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［12］ 岳彩申，張曉東《民間高利貸規制的困境與出路》，法律出版社，2014年12月第1版，第70頁。

［13］ 曾野，劉華，民間金融領域立法及其走向，重慶社會科學，2013年1第期第4頁。

［14］ 劉少軍，《民間及互聯網金融監管怎么破》，當代金融家，2015年1期，第94-95頁。

［15］ 岳彩申，張曉東《民間高利貸規制的困境與出路》，法律出版社，2014年12月第1版，第89頁。

［16］ 【美】科斯，《企業、市場和法律》，盛洪、陳郁譯，格致出版社、上海三聯書店、上海人民出版社2009年版，第95頁。

（責任編輯：戴國際）