淺析在基層實踐中作業許可制度存在的問題及建議

趙君玲/中石油新疆銷售有限公司阿勒泰分公司

淺析在基層實踐中作業許可制度存在的問題及建議

趙君玲/中石油新疆銷售有限公司阿勒泰分公司

據銷售公司統計分析，自2006年至2014年以來，加油站施工過程亡人數量占銷售企業總亡人數量的73.91％（數據來自中石油內網）。在分析了事故原因后，發現在基層實踐過程中，作業許可制度并沒有得到完美的落實，是造成事故的原因之一。本文針對基層實踐過程中作業許可制度存在的問題進行了簡要探討，并就如何貫徹落實作業許可制度，提出了個人的見解。

作業許可；意識；能力；加油站施工安全

引言

近年來，由于承包商為降低成本、縮短工期、安全意識淡薄、僥幸心理作祟等多方面原因，作業許可管理流于書面,作業票往往淪為應付“檢查”的證據，作業許可管理的“風險控制”的核心作用也未得到應用。目前，成品油市場需求的不斷增大，使加油站施工建設如火如荼，加油站建設及運行維修過程中的施工安全問題更應該得到重視。加油站建設施工管理工作要求“安全第一，質量至上，控制造價，工期合理”把安全放在了第一位，表明了安全的重要性，作業許可制度是保障施工安全的重要手段，更應該得到強化。

一、作業許可制度的概述

（一）作業許可制度的概念

作業許可制度是一種正式的，用以控制具有潛在危害的特定作業的體系，是描述將要開展的工作及其安全預防措施的文件，是檢維修安全管理體系的重要組成部分之一，在作業許可制度下，只有安全措施被落實，所有可預見的危害都被充分考慮，且能提供記錄證明，作業方可開始。銷售公司作業許可一般用于非常規作業（動火、動土、受限空間、高處作業、移動吊裝作業、臨時用電、挖掘作業等），在特定工作環境下，針對工作內容、現場環境、入場人員的情況，展開危害辨識、風險評估、并進行安全措施落實的過程，并將作業許可證等紙質文件作為責任追溯證據的管理過程。

（二）作業許可制度流程簡述

作業許可實施閉環管理。簡單可歸納為申請-審批-實施（（延期/取消） -關閉。

1、作業許可由申請人提出作業申請，申請材料包括作業票、作業內容說明、相關附圖、風險評估（工作前安全分析）、作業方案等。

2、作業許可審批。作業審批人對申請人提交的材料進行書面確認及現場對照確認。如：確認工作安全分析、作業區域相關示意圖、作業人員資質是否符合要求；確認作業前后所有削減控制措施，安全措施是否到位；確認所有進場工機具、入場人員資質，尤其是特種作業人員的操作證件是否合格等。

3、作業實施。作業實施前，對入場作業人員進行安全技術交底，主要交底的內容：作業內容、工作前安全分析結果、安全措施、應急預案角色分配及現場演練、作業中安全注意事項等落實到位，作業方可實施。

4、作業關閉。作業現場沒有留下任何隱患、現場已恢復到正常狀態，作業現場負責人及審批人可簽署關閉作業許可證，并保存待追溯。

二、作業許可在加油站施工管理中應用的現狀、存在的問題

（一）作業許可制度在基層加油站施工管理的落實情況

中國石油天然氣集團公司自2009年發布《作業許可管理規范》以來，隨著制度與實踐的磨合，體系內部審核發現，領導層十分重視作業許可制度的運行工作，管理人員也能夠較認真的履行作業許可審核職責,其中，公司利用監理方協助監管施工現場作業許可履行情況的經驗做法值得推行。作業許可制度在基層施工管理部門及承包商中得到基本有效執行，對提高公司施工安全管理水平起到關鍵性作用。

（二）作業許可制度在加油站施工管理中存在的問題

盡管作業許可管理規范在實踐作業中起著關鍵指導作用，但在體系審核中仍發現多數作業許可執行環節中還存在一些問題：

1、作業申請人（一般是施工方項目主管人員）經常抱怨制度繁瑣、開工手續復雜、費時費力。經過實際調查，發現施工管理人員在施工現場將作業票據當做無價值的廢紙，視而不見，只在定期檢查時用于 “應付檢查”。在作業許可申請環節，對作業內容面臨的風險識別不齊全，防控措施不完備，甚至提交的作業計劃書有抄襲之嫌，某地加油站作業計劃書被多地引用，計劃書沒有針對性，引用時未考慮實際情況，使得計劃書存在多處錯誤，計劃書往往敷衍了事，應付差事?！爸贫取迸c“實踐”出現了“兩張皮”的現象。

2、施工現場設置的甲方監督人員一般為兼職，流動性強，而作業許可審查意識及能力的培養耗時耗力，且作業許可管理意識及其能力的培養不在一朝一夕，施工現場甲方監督人員對作業許可的審查就會出現自身欠缺相關專業知識，無法對施工方提交的資料進行有效的審核及驗證，致使現場管理實質上是脫離制度的，從而作業許可“風險防控”的核心功能不能被體現。

3、作業人員實施環節，加油站建設及檢維修施工作業人員多數缺乏專業素養，對于現場安全技術交底的過于“書面化”的描述不明白，更認為是“多此一舉”，經過調查，他們大多數認為這種“交底”方式是無用功，但現場檢查操作人員高空作業時，仍會出現安全帶“低掛高用”的現象。針對這種面對面培訓無用，實際操作又出現低級錯誤的現象，屢禁不止。

4、基層管理人員并不重視施工現場防控措施的落實與監督。事故的發生具有隨機性和概率性，一些基層監督人員心存僥幸，僅查看施工方是否留下資料、痕跡，只為應付上級組織的各種要求，迎合上級檢查，對施工方編造的各種虛假資料視而不見，而實際作業中，施工方照貓畫虎，肆意應付，書面上的防控措施并不能在實地中落實，更不用說其是否具有防護作用。

5、作業許可審批缺乏靈活性。作業許可審批人員通常是直屬企業部門主管領導、業務主管部門負責人、庫站負責人或建設項目負責人等為作業許可的審批人。升級管理機制下，公司直線業務處室負責人和直屬企業經理、黨委書記替代直屬企業主管領導行使作業許可審批權。但在實際應用中，審批行為缺乏靈活性而導致控制失效。尤其是新疆地區，地域廣闊，給審批管理帶來了困難，例如某地2016年新建加油站1座，改造加油站7座，但是施工季節短，工期緊，同時施工的兩座加油站相距600多公里，而專職工作僅有一名，無法做到時時檢查、節節監督。而施工方往往心存僥幸，認為施工不會出現安全事故，為了追趕工期，以審批作業許可證簽署費時費力，耽誤工期為借口不認真履行作業許可管理制度。其二，新疆地區處于防恐維穩重要時期，周末及各種節假日期間的作業許可升級管理要求，給施工方及基層工作人員在工作帶來不少阻力，致使其不得不“造假”。

三、作業許可管理改進的建議

作業許可制度執行的有效性取決于作業許可相關人員的意識和能力。一是應該加強作業許可執行人員的意識教育；二是要設立專職的作業許可審核人員，定期針對其能力進行培訓；三是加強作業許可的監督力度；四是注重提高作業許可執行環節的操作簡易性。

（一）加強對作業許可制度執行人員的意識教育，提高安全認識。采用多形式、多陣地、多媒體，廣泛、深入、持久的對施工承包商進行作業許可意識的教育，通過要求施工現場每周定時播放安全警示，打破施工承包商對自身經驗的過度自信，及其對安全的僥幸心理，其試圖“省時省力”有可能會造成“生命成本”的增加；在銷售企業，工程建設分管領導應著重進行作業許可意識培訓，上行下效，基層管理部門人員在意識上會更加重視。

（二）建立有效的教育體系，加強作業執行人員能力的培訓力度。一是對每年定期對入圍的施工承包商進行作業許可管理規范培訓，并要求其建立作業人員實踐培訓機制，而非書面培訓，打造專業施工隊，如安全帽的正確佩戴方法、安全帶正確使用方法，滅火器的正確操作方法等；二是對公司基層管理部門，培訓一批專職的作業許可審核人，其專職于各個施工現場的作業審核，要求選擇個人專業能力素質高，為人正派，責任心強，敢于審核而且善于審核的人進行培訓，確定其在工作中能發揮作業許可審核環節關鍵性作用。

（三）加強作業許可制度的監督力度。按照誰主管誰負責的原則，只有通過加強監管，使作業許可中的風險措施得到真正有效的落實，才能起到作業許可制度存在的真正目的。施工現場設置專職審核員，同時匯集監理第三方的力量，共同監督，使防范措施真正落到實處，發揮作用。

（四）注重提高作業許可執行環節的操作簡易性。作業許可制度在運用中出現各操作環節執行的缺失情況，建議各層級工程主管部門建立各專項作業的風險辨識數據庫，基本防控措施手段，然后根據項目類別、作業環境、人員資質等進行篩選，借鑒使用，減少每個項目頭腦風暴式的風險識別時間，盡可能提供風險防控措施數據庫的質量，努力做到既簡單又行之有效，減少作業申請人準備資料的時間及負擔，從改變管理方式來改變承包商對作業許可的“抵抗”心理。

（五）解決因“過控”而導致“失控”的問題。作業許可制度推行多年，依然會出現因作業許可審批手續繁瑣而致使管控失效的現象，值得我們深思。對于這種“過控”而導致“失控”的問題，制度中應盡量給予基層工作者創造工作環境，確保滿足合規的前提下，適當使作業許可審批環節具有靈活性，使得作業許可運用的過程簡易化，切實使制度推行的效果得以體現。

四、結語

作業許可制度作為HSE核心要素，是加油站施工現場安全管理的根本依據，是減少和避免事故的重要措施，更是為企業的安全生產保駕護航的有效工具。作業許可制度在公司更深層次的推行勢在必行。本文為筆者在基層實踐工作中的一些見解，不妥之處，望指正。

[1]作業許可管理規定文件編碼: XJXS/Q.HSE.GL.ZAC-80.

[2]尚鴻志等 國內外作業許可制度建立與實施的初步探討Journal of Safety and Technology 2012年.

[3]胡月亭等預見風險.