海南省海洋傾倒區管理問題探究

劉天琦

（海南大學法學院，海口570228）

海南省海洋傾倒區管理問題探究

劉天琦

（海南大學法學院，海口570228）

海南省管轄包括西沙、南沙、中沙島礁在內的約200萬平方公里的海域，其中漁業和石油天然氣資源豐富，海上交通及沿海港口運輸業發達。隨著海南省現代工業的進一步發展及快速的城市化進程，南海的生態資源被過度開發和利用，多種多樣的廢棄物不斷向海上傾倒，海洋污染狀況加重。設定特定海域用于廢棄物傾倒已經成為管理傾廢的普遍做法。仔細分析海南省海洋傾倒區的管理及使用的現狀，其在管理中存在著傾倒區選劃不科學合理、違規傾廢以及傾倒區監管力度不夠等問題。針對這些問題，海南省相關部門應在科學選劃傾倒區的基礎上，進一步加強對傾倒區及傾廢活動的管理。

海南省；海洋傾倒區；海洋傾廢管理

一、海南省海洋傾倒區管理現狀

（一）海南省海洋傾倒區使用狀況

海南省依據國務院批準設有海口、馬村、八所、洋浦、三亞以及清瀾共六個正式傾倒區及八所疏浚物臨時性海洋傾倒區。除2009年和2014年六個正式海洋傾倒區全部被使用外，大多數年份則為四個。其中2014年較2012年增加使用了三個，其中一個為八所疏浚物臨時海洋傾倒區，可見隨著城市經濟的快速發展，傾廢活動明顯增加。此外，三亞、洋浦、海口傾倒區使用最為經常，可推定這些地區港口經濟發展較為迅速。

海南省海洋傾廢物主要為清潔疏浚物。

疏浚物海洋傾倒量個別年份之間相差較為懸殊。其中，2007年和2012年傾倒量較低，近兩年又有所回升。疏浚物向海洋的傾倒量與全省簽發的傾倒許可證的數量是密切相關的。此外，疏浚物傾倒量明顯減少也與填海造陸政策相關，大量的疏浚物可以作為就近資源以用于填海。總體上，隨著海南省城市化進程的不斷加快，近岸地區各種工程所產生的疏浚物也不斷增多，有關部門簽發的廢棄物海洋傾倒許可證的數量有所回升。

（二）海南省海洋傾倒區環境監測

國家海洋局以及它的派出機構作為傾倒區監測主管部門對傾倒區進行常規監查，了解廢棄物在傾廢區的移動、擴散的方向和范圍。跟蹤監測傾倒區內的部分重點傾倒活動，了解其對傾倒區周邊生態環境的影響所達到的范圍和程度。根據2005年至2014年的海南省以及各地城市海洋環境質量公報數據顯示，近九年來，海南省對本省區內的多個傾倒區內的海水水質、海水的深度、水中沉積物的質量、及海底棲息生物結構進行嚴密觀測。這些監測數據顯示，傾倒區內及其鄰近海域的水質等各項指標達到了作為海洋功能區環境保護應達到的標準；傾倒區內海底棲息生物群落狀態屬基本正常；監測的海域水深測量結果顯示，區域內的水深變化不明顯，能滿足傾倒使用的需求。

二、海南省海洋傾倒區管理中存在的問題

（一）傾倒區選劃不科學

海南全省陸地總面積為3.5萬平方公里，海岸線總長達1618km，擁有廣闊的海洋空間。省內近海漁業發達，分布著眾多漁場，眾多漁民以捕撈、水產養殖等海洋活動為生。海南省海洋傾倒區均設立在近海且靠近港口，大量的疏浚物被傾倒入海。若疏浚物在受到污染后被傾倒，其會在海水的分解之下產生有毒污染物。這些污染物隨著海水擴散，可能對近海水產養殖業產生危害，造成短期內漁業經濟損失。即使傾倒的廢棄物是清潔的，仍不可避免地對魚類產卵、洄游通道等造成破壞。而且在三亞、清瀾等地的沿海地區分布著多個海洋生態保護區，廢棄物的傾倒對保護區內海洋生物資源的多樣性和南海生態環境均會造成影響。此外，海南省是島嶼型省份，海岸線綿長，大小港灣多達68個，其98%的進出島貨物需要通過海運完成。近年來遠洋貿易增多，航運及港口運輸更加繁忙。海口港、三亞港、洋浦港、八所港等均為海南省貨運繁忙的港口，這些港口航道附近的傾倒區即使長期傾倒清潔疏浚物，仍會引起海洋海底地形及海洋底部沉積物特性等方面的變化。這些變化使得港口、航道內產生大量泥沙沉積的現象，泥沙淤積減小了港口的水深度，也妨礙了航道順暢。除上述情形外，自2014年2月以來，我國在南薰礁、赤瓜礁、華陽礁、東門礁、永暑礁等地進行大規模填海造陸以及相關工程建設，而且這些海域內的石油天然氣等資源非常豐富，海上多石油鉆井平臺。島礁在工程建設過程中，鉆井平臺在工作過程中均會產生大量的廢棄物，這些廢棄物最終都會傾倒入海，但這些地區并沒有為此設立專門的傾倒區，廢棄物的隨意傾倒不利于海洋環境的保護。

（二）違規傾廢現象時有發生

根據相關海洋傾廢管理法律法規的規定，我國實行傾倒許可證制度，但在本省的實踐中，有些傾倒作業者并沒有嚴格按照許可證上要求進行傾廢，有些甚至沒有傾廢許可證。海南省設立的傾倒區數量較少，且位置較為分散，一些需要進行傾廢作業的船舶為了節省運輸成本，提高自身的經濟效益，經常會偷排或未到指定的傾倒區就進行傾倒，有些甚至在某海域集中傾倒和就近傾倒，給附近海域內的漁業和水產養殖業等帶來眾多的不良影響，漁民也因此經常上訪投訴。隨著近年來海南省經濟的快速發展，沿海各市縣的房地產施工建設項目和管道鋪設工程不斷增多，隨之而來的大量的地質材料需要向海洋中傾倒，但就海南省現有劃定的海洋傾倒區而言，是不適用于這些物質傾倒的。

（三）傾倒區監管力度不夠

與其它海區存在的問題相似，面對復雜、多變的海洋環境，海監部門收集違法者的違法證據異常艱難。現今針對海上傾倒作業的監視方式主要是船舶巡航，海洋監察員依據傾廢作業船舶所載有的傾廢儀器的傾廢記錄，對其進行實時監察。其監察的內容主要包括進行傾廢作業的船舶是否在指定的傾倒區內按時、按規定完成傾倒。此外，監察部門也可以利用飛機對各個傾倒區內的情況進行定期或不定期巡視監察、監管。但是因為并不是所有的傾廢作業船舶都配有記錄儀，而且儀器的數據沒有統一的權威計量認證，其本身在生產、安裝等問題上也存在特殊性，所以該儀器出具的數據作為證據對當事人進行行政處罰的法律效力不足。

三、加強海南省海洋傾倒區有效管理的建議

（一）科學合理選劃海洋傾倒區

現今海南省的海洋傾倒區大多分散在沿海經濟較為發達的市縣以及貨運繁忙的的港口附近。這些海洋傾倒區的劃定，為沿海各市縣、港口等快速發展提供了極大的便利。沿海市縣在生產工程建設過程中所產生的大量廢棄物，以及港口建設工程中所產生的疏浚物，均就近向傾倒區內傾倒。這種就近傾廢方式大大降低了處置成本，但是，這對周邊的水產養殖、漁業捕撈及航道運輸等均產生了不利影響。根據這一實際情況，在選劃海洋傾倒區時不僅要考慮經濟建設，也要重視生態環境的問題，要將廢棄物傾倒活動對海洋生態環境的不良影響降到最低。所以，傾倒區的選劃應盡量遠離近海，設置在較遠的海域。雖然運輸和管理成本較高，但同時也減少了污染治理的成本。此外，也要避開將要進行的海底資源開發的區域，以及在可預見的將來對航道、海底管道、海堤工程等資源利用區域。針對南沙島礁填海造陸、工程建設向海洋傾廢行為以及石油鉆井平臺的傾廢行為，應在相應海區通過詳細的考察以及專家的論證來科學選劃海洋傾倒區。

（二）加強傾倒區內環境監測及傾廢執法監督

主管部門在對省內海洋傾倒區的監測、在專門性監測傾倒廢棄物后產生的不利影響的同時，也會對周邊的生態狀況予以監測。還應進一步加強常規監測和專項監測。通過常規檢測對傾廢區的水深、水質、海底地形、地貌以及沉積物質量和海洋生物資源狀況等作出評價，通過專項監測跟蹤了解廢棄物傾廢后的初始稀釋狀態、沉降、飄移、擴散等。隨著海洋生態環境污染的持續加重，海洋先進技術手段不斷革新以及社會大眾對生存環境質量的更加重視，主管部門應利用更先進的海洋遙感監測技術，收集更多更為準確的數據以加強管理，建立海洋環境監測體系。此外，針對違規、違法傾廢現象，主管部門應加強對傾廢作業行為的規范，要依法對違規傾倒廢棄物行為予以嚴格處罰。還應進一步加大巡航檢查的力度，擴大巡查的范圍，特別是在夜間和假日；各沿海地區相關市縣的海洋漁業、海事、海監、海警等部門之間應緊密聯系與配合，實現綜合性執法；傾廢航行記錄儀等技術性手段應被廣泛使用，以便記錄真實傾廢情況。

［1］呂建華.中國海洋傾廢管理的理論與實踐［M］.北京：人民出版社，2013.

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［3］何桂芳，等.改進海洋傾廢監控儀器設備的初步設想［J］.海洋開發與管理，2011（1）.

［4］姜越，朱發新，耿世昌.舟山市近海海洋傾廢問題探析［J］.中國外資，2011（8）.

［5］《中華人民共和國海洋傾廢管理條例》.

［6］《中華人民共和國海洋傾倒區管理暫行規定》.

［7］海南省海洋與漁業廳.2005—2014年海南省海洋環境質量公報.

［責任編輯：王鑫］

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A

1005-913X（2016）10-0058-02

2016-07-02

2015海南大學法學研究生創新中心研究生課題（15FXYJ04）

劉天琦（1990-），女（滿族），遼寧葫蘆島人，碩士研究生，研究方向：國際法。