國有林場改革的探索與思考

徐 東，范玉蓉

(貴州省銅仁市林業局，貴州 銅仁 554300)

國有林場改革的探索與思考

徐 東，范玉蓉

(貴州省銅仁市林業局，貴州 銅仁 554300)

通過對貴州省銅仁市11個國有林場的深入調查研究，分析了該市國有林場在改革中的現狀、存在的困難和問題以及造成的原因，有針對性地提出了改革的對策，以期為深入全方位推進銅仁市國有林場改革奠定基礎。

國有林場；改革；銅仁市

1 引言

為加快推進國有林場改革，有效提高森林的結構和質量，促進國有林場穩定健康發展。根據《中共中央國務院關于印發〈國有林場改革方案〉和〈國有林區改革指導意見〉的通知》(中發[2015]6號)文件精神，結合貴州省銅仁市國有林場實際，在深入林場開展專題調研的基礎上，初步提出了深化國有林場改革探索及思考。

2 國有林場基本情況及現狀

銅仁市所轄林場屬南方集體林區，其森林資源主要分布在各區、縣重要的河流源頭及山脈腹地，對維護該市生態安全發揮著十分重要的作用。該市國有林場總經營面積24.02萬畝，林業用地18.55萬畝，國家公益林11.99萬畝，地方公益林4.43萬畝，活立木蓄積為100.86萬m3。主要樹種有馬尾松、杉木、常綠闊葉樹種、華山松等。

銅仁市國有林場核定編制人數為327人，實有人數481人，實有在職職工人數228人，占實有人數的47%，現有空編99人。大專及以上學歷人數53人，占在職職工人數23%。45歲以上人數108人，占在職職工人數46.14%。調研統計各林場及匯總主要信息進行詳細記錄，見表1。

表1 銅仁市所轄國有林場基本情況

3 面臨的困難和問題

3.1 體制不順,制約生存和發展

國有林場其功能的獨特性、單位的公益性決定了國有林場屬于公益性事業單位的性質，現有的林場“不企不事、不工不農、不城不鄉”的狀況沒有從根本上得到轉變。如現在差額預算的林場仍在溫飽線上掙扎，自收自支林場工資沒有基本保障。自收沒有來源，自支沒有渠道，林場的生存與發展受到嚴重制約。現階段林場肩負著既要保護森林資源，調處林界糾紛矛盾，同時又要千方百計創收維持林場運轉及職工基本生活。

秦鐵崖不想撤招，冒著兩肋被對手擊中的危險，以變式龍爪手直擊對手前胸。喬十二郎忍不住低喊一聲。然而，場上局勢并不像喬十二郎所想的那樣。秦鐵崖身高臂長，瘦削剽悍，出招迅捷，他的十根手指，搶先戳中對手前胸。越是龐大的氣球，越是怕細小的針尖，同樣道理，最堅韌的羊皮囊，也經不起小木棍的戳擊。就在手指戳中對方的剎那，秦鐵崖明顯感覺到，自己兩肋的威脅解除了。對手的皮囊急劇往里收縮，彈性銳減，腹部也迅速癟下去，那攻擊對手兩肋的雙手，痛得僵住。

3.2 權益得不到保護，資源資產流失嚴重

由于財權、人權、林權受制于地方，地方政府認為國有林場是政府的資產，可以隨意支配，國有林場對其經營管理的森林資源實際上沒有自主權。各種開發建設占用林地現象比較嚴重，部分林場周邊被開發后，林地大幅升值，農戶非法毀林開荒，侵占林地現象非常嚴重。

3.3 林地界線不清，與周邊群眾矛盾糾紛突出

因歷史原因，政府發放的和林場周邊農戶持有的自留山證、林地承包證的界線范圍不清，甚至發生重疊。有的鄉鎮和村擅自單方定界，從而導致林地權屬糾紛發生頻率較高。甚至有林場至今未辦理林權證；有林場雖然有界樁，但與農戶土地、山林交錯，導致兩個林場周邊糾紛不斷，給森林資源管護帶來很大的困難。

3.4 林場地位低，人才缺乏

國有林場在地方的地位屬于弱勢群體，由區、縣林業局管理，部為股級建制，在當地社會經濟發展中無位無為，開會沒位子，執法無手段。由于建制太低，交通偏僻，高素質的人才難以選派到林場擔任場長，年輕人也不愿意到林場去發展，人才缺乏。

3.5 技術力量薄弱，人員老化

由于現有大場條件差，林場職工很多是林二代，分配到林場工作的，文化素質普遍較低。通過對銅仁市國有林場人事情況及在職職工結構分析，由于近年來國有林場招考人員少，加之自然減員，以及林場處于交通條件比較偏遠的地方，“人員老化”現象非常普遍，人才更新不足。

3.6 生活貧困，發展動力不足

一是在職職工的生活水平難以保障，更談不上護林營林和林場發展，他們常年生活工作在深山老林，生活條件艱苦，收入水平又很低。二是自收自支林場與其他企事業單位退休職工比較，只有他們工資的1/2，主要原因是林場經濟來源十分困難，只能按地方最低的社保平均工資標準繳納養老保險。三是調研統計該市國有林場拖欠債務合計122.37萬元，其中拖欠借貸40萬元，拖欠社會保險總計84.08萬元，發展困難。

3.7 基礎設施落后，發展后勁不足

據調查統計，該市11個國有林場總建筑面積47385 m2，其中危房面積10643 m2，占22.46%，基層管護站點61個，幾乎都是危房，未通電的19個，占31%，不能上網的林場5個，3個林場沒有車輛，所有護林站(工區)沒有交通工具，還有很多護林站不通公路，林場管護站大部分缺水，飲水較困難。管護人員工作生活條件非常艱苦，管護手段落后。

4 造成當前國有林場困境的原因

4.1 林場定性不準確，身份邊緣化

林場在人事、工資制度上按事業單位管理，但事業費供給無保障；在勞動用工制度上按企業對待，林場職工在加入養老保險、就業等方面都遭遇到重重困難，下崗職工難以納入城鎮職工最低生活保障范圍；地處農村的國有林場，其國有性質也限制了林場享受國家對農村的扶持政策。

4.2 自然環境條件差，投入嚴重不足

銅仁市大多數林場位于生態脆弱的高山區和土地貧瘠地區，地處地勢險峻的遠山區，基礎設施建設難度大，加之各種冰凍雪壓和山洪自然災害的發生，破損嚴重，投入嚴重不足。

4.3 結構調整不到位，經營機制不活

盡管部分林場進行了產業結構調整，興辦二、三產業，但沒有按市場經濟規律運行，同時交通比較落后，致使林場產業項目基本失敗。

4.4 經營困難重重，生存發展維艱

銅仁市國有林場經營面積規模不等，最大的4萬余畝，最小的不足2000畝，設置不盡合理。林場多數處于邊遠山區，無法帶動當地經濟發展，交通多不便，無法開展旅游及森林康養。

5 國有林場改革的對策和建議

5.1 明確界定國有林場生態責任和保護方式

將國有林場主要功能明確定位于保護培育森林資源、維護國家生態安全。鑒于銅仁市11個國有林場處于生態環境極為脆弱地區和旅游通道上，全部界定為公益型事業林場，主要承擔保護和培育森林資源、開展森林旅游等生態公益服務職能。

5.2 推進國有林場政事分開

一是調整國有林場的規模與布局，根據區位、規模和生態建設需要等因素，在同一個縣采取就近合并的辦法進行整合，提高管理效益； 二是從嚴核定事業編制數，事業編制人員主要用于安排管理人員、技術人員和骨干技能人員，納入目標考核，離退休人員依照規定納入社會養老保障；三是科學設置崗位，按有關人事政策公開招聘人員，實行競聘上崗，擇優聘用，以崗定酬；四是改革場長單一的委任制，積極引入競爭機制，實行聘任制與委任制相結合的形式。

5.3 推進國有林場事企分開

國有林場從事的經營活動要實行市場化運作，對商品林采伐、林業特色產業和森林旅游等暫不能分開的經營活動，嚴格實行“收支兩條線”管理制度，在保護和培育森林資源，發揮生態和社會效益的同時，實行靈活多樣的經營形式，最大限度地挖掘生產潛力，增加發展活力。

5.4 創新國有林場管護機制

一是減員增效，林場工人自然減員后，可采取公開購買社會服務的形式進行從事林場生產性活動，勞務經費由公益林補償資金中列支；二是積極開展多種經營活動，發展森林旅游、林下經濟，以及興辦其他經濟實體；三明確規劃目標，制定林場發展規劃，明確發展方向、主要任務和建設目標，并報當地人民政府審批；四是堅持以人為本原則，確保職工隊伍的穩定和林區社會安定，通過提前退休，自然減員等方式逐步從原編制向新編制過度。

5.5 健全責任明確、分級管理的森林資源監管體制

建立歸屬清晰、權責明確、監管有效的森林資源產權制度，建立健全林地保護制度、森林保護制度、森林經營制度、監督制度和考核制度。對林地性質變更、采伐限額等強化多級聯動監管，充分調動各級監管機構的積極性。保持國有林場林地范圍和用途的長期穩定，嚴禁林地轉為非林地。建立制度化的監測考核體制，加強對國有林場森林資源保護管理情況的考核，將考核結果作為綜合考核評價地方政府和有關部門主要領導政績的重要依據。

5.6 健全職工轉移就業機制和社會保障體制

妥善安置國有林場富余職工，不采取強制性買斷方式，不搞一次性下崗分流，確保職工基本生活有保障。一是通過購買服務方式從事森林管護撫育；二是由林場提供林業特色產業等工作崗位逐步過渡到退休；三是加強有針對性的職業技能培訓，鼓勵和引導部分職工轉崗就業。

5.7 加大立法和執法力度，建立完善管理體系

一是建議各區縣森林公安在國有林場設立執勤室，保障到崗，加大對各種破壞森林資源、侵犯國有林場合法權益違法犯罪活動的打擊力度；二是加大林權糾紛調處力度，加快林權確權進度；三是放權國有林場管理人員執法權，以及時處理發生的破壞森林資源的違法活動。

5.8 妥善解決歷史遺留問題，納入預算

一是債務問題，同級財政及時將符合規定的納入預算，解決林場債務問題；二是拖欠工資問題，對改革后重新聘用的職工和離退休人員在職時拖欠的崗位工資，應納入林場的收支預算逐步加以解決。對未聘人員在職時拖欠崗位工資，可采取妥善的方式加以解決。

5.9 改善國有林場的發展環境，盤活經營

各級政府應將國有林場基礎設施等建設投入，納入“十三五”規劃中，重點解決道路、水電、通訊“三不通”及職工危房改造等問題，為國有林場發展創造必要條件和良好環境。 調整國有林場經營模式，向森林康養申請、森林公園旅游模式發展，同時放活盤活林場經營。

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Exploration and Thinking of the Reform of State-owned Forest Farms

Xu Dong，Fan Yurong

(ForestryBureauofTongrenCity,Tongren，Guizhou554300，China)

Through the deeply investigation and research of 11 state-owned forest farms in Tongren City, Guizhou Province, the analysis of the present situation of the state-owned forest farms in the reform, the existing difficulties, problems and the reasons were conducted. We put forward the countermeasures for the reform, hoping to provide basis for further comprehensively promoting the reform of state-owned forest farms in Tongren City.

state-owned forest farm; reform; Tongren City

2016-09-19 作者簡介：徐 東(1986—)，男，碩士，主要從事營造林及森林資源調查工作。

S757.9

A

1674-9944(2016)19-0103-03