湘西州國有林場改革與發展探討

仝奇峰， 和紅曉 ，楊 艷

(1.湖南省湘西州林業科學研究所，湖南 吉首 416000；2.湖南省湘西州林業局，湖南 吉首 416000；3.湖南省林業科學院，湖南 長沙 410004)

湘西州國有林場改革與發展探討

仝奇峰1， 和紅曉2，楊 艷3

(1.湖南省湘西州林業科學研究所，湖南 吉首 416000；2.湖南省湘西州林業局，湖南 吉首 416000；3.湖南省林業科學院，湖南 長沙 410004)

探討了湘西州7個國有林場改革目前存在的問題，分析了國有林場的改革成效，結合湘西州實際，從更加注重生態功能的改善和生態效益的提高、更加注重公益性方向發展、更加注重森林資源培育、更加注重森林生態旅游和發展林下經濟4個方面提出了湘西州國有林場未來的發展方向，為湘西州國有林場改革提供參考依據。

湘西州；國有林場；改革；發展方向

1 引言

湘西州共有7個國有林場，經營總面積28.43萬畝，職工總數640人，50多年來，國有林場一直是湘西州生態脆弱地區的生態屏障和森林資源儲備基地，在保護和改善全州生態環境、維護生態安全、涵養水源、保持土壤、凈化大氣、保護生物多樣性以及增加碳匯等方面發揮了重要作用，為湘西州生態建設和經濟發展作出了突出貢獻。但長期以來，湘西州國有林場存在著定位不清、管理體制混亂、經營機制不活、支持政策不健全等問題。隨著森林分類經營，以及湘西州委、州政府實施生態湘西、綠色湘西建設，國有林場80%以上的森林被劃為生態公益林，林場的工作重心已由傳統的造林、采伐，轉變為森林培育、管護，維護生態安全，林場失去了主要資金來源，而當地財政也無力為其投入，國有林場生存和發展受到極大威脅。

2 改革前湘西州國有林場存在的問題

2.1 定位不科學，體制未理順

湘西州7個國有林場中南華山和紅山國有林場為全額撥款事業單位，曾家界、砂子坡為差額撥款事業單位，高望界、軍亭界和杉木河為自收自支事業單位。雖然都是國有林場，但管理體制不統一，林場資金來源差異較大，導致國有林場發展參差不齊。此外，軍亭界林場有1個代管村，3個村民小組，860余人，林場還要承擔代管村建設責任。這種“企不企、事不事、工不工、農不農”的定位體制，與國有林場的性質和任務不相適應[1]。

2.2 政策邊緣化，發展弱勢化

國有林場是以保護和培育森林資源為主要任務，既不能與企業一樣自主經營，又不能與其他社會公益事業單位一樣得到公共財政的有效支持，地方財政基本沒有對國有林場的事業經費和基礎建設進行投入。林場處于農村又獨立于鄉村，成為政策孤島，既沒有被地方政府納入當地社會經濟發展規劃，也沒有享受農村稅費改革、新農村建設等支農、惠農政策。而且，國有林場大多處于交通欠發達地區，吸引人才、留住人才的能力非常有限，使其發展越來越弱勢化。

2.3 債務負擔重，民生問題突出

湘西州國有林場有各類債務7045.8萬元，各林場社會保險參保情況參差不齊，5個林場為事業單位養老保險，2個為企業單位養老保險。4個林場為城鎮職工醫療保險，1個城鎮居民醫療保險，1個為新型農村合作醫療保險，1個職工未參加醫療保險，還有3個林場職工沒有失業保險、工傷保險等。雖然同為國有林場，但各林場養老保險以及醫療保險管理混亂，不統一，林場職工基本工作條件得不到保障。加上林場大多建于20世紀50、60年代，基礎設施缺失、老化嚴重，職工生產生活條件十分艱苦，大部分林場場部和護林站所等基礎設施建設落后，高望界的中界護林點、曾家界他砂分場還未通電，大多數職工的生活水平、生存狀況遠不及當地村民。

2.4 資金投入不足，經營管理粗放

長期以來，國家對國有林場資金投入十分有限，加上湘西州實施以生態建設為主的發展戰略，2014年以來，7個國有林場已經全面禁伐，致使該州林場處于基礎設施建設無資金、造林經營無經費、職工工資無來源的“三無”狀態[1]。加上國有林場森林自養能力十分有限，個別林場還承擔繁重的社會建設職能，保護和發展森林資源的主體任務難以完成。且大部分國有林場產業結構、經濟結構都比較單一，沒有多種經營項目，經營管理粗放，全州國有林場平均每公頃蓄積量僅為75 m3，是世界平均水平的57%。

3 湘西州國有林場改革成效

湘西州的改革試點工作在2013全面啟動，計劃用2年的時間，基本完成國有林場改革，做到森林資源不斷增長，質量不斷提升，生態功能不斷增強，民生保障不斷完善，綜合效益不斷提高，建立起國有森林資源統一管理的領導體制和管理體制，形成符合行業特點的社會主義市場經濟條件的國有林場經營機制[2]。

3.1 徹底解決了國有林場定位和體制問題

截至目前，湘西州7個國有林場改革工作已經全面完成，將7個國有林場全部定性為公益一類事業單位，核定全額事業編制325個，富余人員全部安置到位，所需經費納入同級財政預算，改革前后的基本情況詳見表1。改革后，國有林場所有職工和富余人員養老保險、失業保險、醫療保險、生育保險和工傷保險等社保保障全部到位，在職職工實行了住房公積金制度。同時，并將符合低保條件的林場職工家庭成員納入居民最低生活保障范圍，切實做到應報盡保，徹底解決了職工的后顧之憂。

表1 湘西州7個國有林場改革前后基本情況統計

3.2 成功轉變了經營發展方式

改革后的國有林場創新了經營機制，所有崗位全部實行競聘上崗，并建立績效考核制度，各類人員工資與績效考核掛鉤。改革后，國有林場共核定崗位356個，其中管理人員崗位97個，占27.2%；專業技術崗位148個，占41.6%；工勤技能崗位111個，占31.2%。通過改革，明確了國有林場是建設綠色湘西，生態湘西的基石，國有林場落實了法人自主權，實現了國有林場由木材生產為主向生態建設為主轉變和由采伐木材獲取經濟利益為主向保護培育資源、發揮生態功能和服務為主的轉變[3]。

3.3 完善了支撐政策

定編后的富余人員，通過政府購買勞務、提前5年退休、解除勞動合同等多種途徑安置，其工資待遇及社會保障享受與在編人員同等待遇，并由縣財政保障到位。林場的道路、供水、供電、通訊等基礎設施建設以及造林、森林防火、有害生物防治等投入，納入各縣市發展計劃和新農村建設規劃，交由當地政府統一規劃，統一安排建設資金。林業重點工程建設項目優先安排在國有林場，扶貧開發、以工代賑、農業綜合開發等工程項目向國有林場傾斜，建立以國家投資為主體的多元投資體制，吸納更多的社會資金，投資林場建設，加大對林場人工造林、封山育林、低效林改造、森林撫育、天然林保護、森林防火等基本建設的資金投入，促進國有林場持續、快速、健康發展。

4 湘西州國有林場未來發展的方向

4.1 更加注重生態功能的改善和生態效益的提高

近年來，大氣污染越來越受到大家的普遍關注，生態文明建設也提升到了國家戰略的高度。森林是陸地生態的主體，是國家、民族生存的資本和根基，關系生態安全、淡水安全、國土安全、物種安全、氣候安全和國家生態外交大局[3]。湘西州國有林場大都分布在大江大河的源頭或上游，飲用水源地或水庫周圍等生態脆弱地區或生態重點地區，是湘西州生態安全的基本骨架和生態屏障，守住了全州生態安全的底線，因此，湘西州國有林場未來將更加注重生態功能的改善和生態效益的提高，是維護全州可持續發展，改善人民生態福祉的戰略選擇。

4.2 更加注重向公益性方向發展

湘西州國有林場森林資源是全州的重要的公共資源之一，是免費天然氧吧，改革后湘西州明確將國有林場主要功能定位于保護培育森林資源、維護國家生態安全，主要發揮其生態功能和為社會公眾提供社會服務職能，使更多的人能走進森林、體驗自然、放松心情、釋放壓力，這對于實現個人的內心和諧、人與自然的和諧，進而構建和諧社會，建設美麗湘西有著重要意義[1]。因為生態建設的需要，國有林場木材被禁伐，林場自身沒有收益權，但是他產生的生態效益涵養了水源，凈化了空氣，這些都是全民共有共享的公共產品，無法進行市場交換[4]。所以，國有林場是一個奉獻的行業，是公益性的事業，在建設生態文明，在全民的生態需求越來越突出的背景下，國有林場要想煥發生機和活力，必須把國有林場作為公益性事業來支持、來管理，才能夠真正實現可持續發展。[5～8]

4.3 更加注重森林資源培育

森林資源是林業發揮多種功能的物質基礎，培育森林資源是林業工作的核心任務，加強森林資源培育是應對氣候變化的戰略舉措[9]。湘西州是生態脆弱的地區，維護生態安全的任務十分繁重，國有林場是國家木材戰略儲備的重要基地和資源培育的核心，培育的資源越多，給國家創造的財富越多，自身的管護責任也越大。目前，我國木材和其他林產品供需矛盾十分突出。“十二五”期末，我國木材需求達到5億m3左右，供需缺口近2億m3，其他林副產品供需缺口將達3000萬t。在木材等林產品進口日益困難的情況下，全州必須立足州內的林地和物種資源優勢，調整樹種、林齡結構，大力發展優良鄉土樹種，多樹種結合，喬、灌、草立體配置，積極營造混交林，增強森林生態功能，加快后續資源培育，實現森林資源的可持續經營，努力滿足經濟社會發展的巨大需求[10]。

4.4 更加注重森林生態旅游和發展林下經濟

森林生態旅游是一種正在迅速發展的新興的旅游形式，森林改善環境以及為公眾提供休憩功能正在逐步被加強，森林旅游作為生態旅游的一種，在該州正逐步興起，并呈現“井噴”的發展趨勢。2015年底，湘西州的森林旅游人數達100萬人次，旅游總收入達1億元。改革后，國有林場要調整產業結構，在保護好森林資源的前提下，根據林場自身資源優勢，積極發展名特優新經濟林、花卉苗木、森林食品、森林藥材、森林旅游及野生動物養殖等新興產業。要大力進行林下綜合開發，實行“林-藥”、“林-菜”、“林-牧”立體經營，發展森林藥材、森林蔬菜和林下養雞、養豬、養牛等，培養新的經濟增長點，促進國有林場可持續發展。

[1]褚利明.關于國有林場改革有關問題的思考[J].林業經濟,2012(6):7～11.

[2]中共湖南省委，湖南省人民政府.湖南省國有林場改革實施方案[R].長沙：湖南省人民政府，2015.

[3]中共中央國務院.中共中央國務院關于印發〈國有林場改革方案〉和〈國有林區改革指導意見〉的通知[R].北京：中共中央國務院，2015.

[4]周 輝, 黃小林, 陳顏顏.林業資源管理與林業造林方法的應用分析[J].綠色科技，2015(12).

[5]馬 琳.新形勢下林業森林資源林政管理工作的幾點思考[J].綠色科技，2015(11).

[6]王 剛.加強森林資源林政管理,實現森林資源可持續發展[J].四川水泥， 2016(8).

[7]常傳海,王開宇,孟凡祥.對林業森林資源林政管理的分析思路構建和探索[J]. 中國林業產業，2016(9).

[8]王福余.天水市秦州區森林資源管理現狀及對策[J].農業科技與信息，2016(23).

[9]李淑英.強化森林資源林政管理措施探析[J].中國林業經濟，2016(4) .

[10]莊振東,賈 彬,劉 欣.淺析林政管理[J].農業科技與信息， 2016(14).

Study on Reform and Development of State-owned Forest Farms in Autonomous Prefecture of Western Hunan Province

Tong Qifeng1，He Hongxiao2，Yang Yan3

((1.ForestryInstituteofAutonomousPrefectureofWesternHunanProvince，Jishou，Hunan416000，China； 2.ForestryBureauofAutonomousPrefectureofWesternHunanProvince，Jishou，Hunan416000，China； 3.HunanForestryAcademy，Changsha，Hunan410004，China)

By discussing problems of 7 state-owned forest farms in Autonomous Prefecture of Western Hunan Province, the reform effects of state-owned forest farms were analyzed. Combining with practice, from the 4 aspects, i.e. to pay more attention to the improvement of the ecological function and the improvement of ecological benefit and pay more attention to develop in the direction of public welfare, pay more attention to cultivation, pay more attention to the forest eco-tourism and forest resources development forests economy, we put forward suggestions for the future direction of state-owned forest farms, hoping to provide referential basis for the reform of state-owned forest farms.

Autonomous Prefecture of Western Hunan Province；state-owned forest farms；reform；development direction

2016-09-21 作者簡介：仝奇峰(1979—)，男，工程師，主要從事林業科學技術研究及其林業調查規劃方面的工作。

F326.27

A

1674-9944(2016)19-0100-03